II SA/Gl 769/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant st. ref. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. – Ż. i A. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na skutek przeprowadzenia przez nieruchomość magistrali cieplnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia przez działkę Nr A o pow. [...] m2 położoną w G. przy ul. A nr X magistrali cieplnej "[...]" z EC G. do ul. B – na rzecz Państwa J. S. – Ż. i A. Ż.. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż obecnie obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do ustalenia odszkodowania, z uwagi przede wszystkim na fakt niewydania decyzji administracyjnej zezwalającej na założenie i przeprowadzenie sieci c.o. przez działkę nr A w trybie administracyjnym oraz z uwagi na okoliczności, iż w czasie przeprowadzenia magistrali cieplnej właścicielem nieruchomości był Pan J. K., a nie wnioskodawcy. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. S. – Ż. i A. Ż. wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnej nr [...] odmawiającej ustalenia odszkodowania na ich rzecz za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia przez ich działkę nr A magistrali cieplnej "[...]" z EC G. do ul. B. Nadto podkreślili, że rozstrzygnięcia sprawy na drodze administracyjnej żądają w związku z bezspornymi faktami potwierdzającymi bezprawne wybudowanie magistrali cieplnej i wyczerpaną już drogą cywilną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. o nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek magistrali cieplnej "[...]" z EC G.. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że realizacja inwestycji nastąpiła pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednak z zebranego materiału dowodowego wynika, że ówczesny inwestor magistrali cieplnej negocjował z właścicielami nieruchomości sprawy związane z odszkodowaniem. Natomiast brak jest jakiejkolwiek decyzji administracyjnej zezwalającej na wejście w teren i zajęcie działki Nr A w celu przeprowadzenia magistrali cieplnej "[...]" z EC G. do ul. B. Brak jest również dokumentu mającego świadczyć o tym, że inwestor tj. [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w K. występowało o takie zezwolenia. Skoro zatem nie została wydana żadna decyzja administracyjne w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie było prowadzone również postępowanie administracyjne w tym zakresie z władczą ingerencją organów administracyjnych – to obecnie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa tj. ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego uwarunkowana jest istnieniem mocy prawnej mogącej stanowić podstawę prawną decyzji kończącej daną sprawę w toku postępowania administracyjnego. Skoro zatem nie było uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne w zakresie wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości w trybie wyżej cyt. art. 70, to brak jest również podstaw do orzekania w tym trybie o odszkodowaniu, a roszczenie właściciela z tytułu naruszenia jego prawa własności podlega wyłącznej ochronie z art. 22 § 2 kc tzw. roszczenie negatoryjne albo z art. 231 § 2 kc. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się J. S.– Ż. i A. Ż. wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji. Powołali się na niemożność ponownej drogi sądowej wobec przesądzenia przedmiotowej kwestii odrzuceniem wniesionego pozwu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji choć z powodów innych niż wskazane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż odrzucenie pozwu w postępowaniu cywilnym w żaden sposób nie powoduje powagi rzeczy osądzonej (res judicate), które uniemożliwia wniesienie kolejnego pozwu do sądu powszechnego. Powoływanym przez skarżących postanowieniem z dnia o sygn. Sąd Okręgowy w K., a następnie Sąd Apelacyjny w K. uznały niedopuszczalność sądowego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przy tak sprecyzowanych żądaniach złożonego pozwu, w kontekście ustalonego przez Sąd Okręgowy stanu faktycznego. Powyższe postanowienia nie są jednak rozstrzygnięciami merytorycznie przesądzającymi zasadność zgłoszonych przez J. S. – Ż. i A. Ż. żądań odszkodowawczych. Przede wszystkim należy wskazać, że jak wynika z zebranego przez organy administracyjne obu instancji materiału dowodowego w sprawie dotyczącej budowy magistrali cieplnej ‘[...]" z EC G. nie zostały wydane jakiekolwiek rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Przeprowadzone negocjacje z ówczesnym właścicielem nieruchomości również nie miało charakteru administracyjnego, o którym stanowił art. 70 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie natomiast z powyższą normą zakładanie i przeprowadzanie ciągów wymagało zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej i musiało być poprzedzone negocjacjami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie takich prac. Dopiero w wyniku wydanego zezwolenia możliwe było ustalenie odszkodowania za straty wyrządzone na skutek zajęcia nieruchomości (art. 74 w/w ustawy). Zatem wobec braku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego stosowną decyzją zezwalającą na czasowe zajęcie gruntu niemożliwe stało się dochodzenie przez skarżących rekompensaty za wyrządzoną szkodę przed organami administracji publicznej w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawierającym zamknięty katalog spraw nie podlegających kognicji sądów administracyjnych nie objęto spraw "należących do właściwości innych sądów". W ustawach bowiem wprowadzających reformę sądownictwa administracyjnego zawarto regulacje prawne zmierzające do ograniczenia niebezpieczeństwa występowania wątpliwości dotyczących właściwości wymienionych sądów. Taki charakter ma m.in. art. 58 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 66 kpa. Wskazać jednak należy, że nowelizacja art. 66 Kodeksu postępowania administracyjnego od 1 stycznia 2004 r. ustawodawca przesądził, że organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy (§ 4 art. 66 kpa). Obecnie brzmiący art. 66 § 4 kpa wyłącza dopuszczalność orzeczenia o zwrocie podania w razie gdy sąd uznał się już za niewłaściwy. W takim przypadku pomimo dokonanej przez organ administracji publicznej wykładni przepisów prawa wskazujących na niewłaściwość organu w sprawie, organ ten jest związany postanowieniem sądu o odrzuceniu pozwu i musi załatwić sprawę tj. rozpatrzeć ją merytorycznie. Moc prawną postanowienia organu o zwrocie podania, gdy wynika z podania, że właściwy jest sąd powszechny reguluje art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego. Stanowi on, że Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli ten organ lub sąd uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Z przyjętego zatem art. 66 § 4 kpa i art. 1991 kpc rozwiązania wynika, że w razie sporu negatywnego o właściwość do rozpoznania danej sprawy przesądza organ lub sąd, w zależności, który jako pierwszy otrzymał podanie/pozew. Przy tak brzmiącej normie art. 66 § 4 kpa niedopuszczalnym jest uznanie wniesionego wniosku o odszkodowanie za bezprzedmiotowy i umorzenie postępowania administracyjnego jak orzeczono w zaskarżonej decyzji. Ustawowo przesądzony bowiem zakaz zwrotu podania statuuje właściwość organu administracyjnego i powoduje konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia zawisłej przez nim sprawy. Dlatego też wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej w przepisach materialnego prawa administracyjnego koniecznym i uzasadnionym była odmowa ustalenia żądanego odszkodowania. Natomiast przy tak brzmiącej normie art. 66 § 4 kpa – zdaniem składu orzekającego – pozbawione podstaw prawnych było umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie bezprzedmiotowości złożonego przez J. S. – Ż. i A. Ż. wniosku o ustalenie odszkodowania za szkody wyrządzone przeprowadzeniem magistrali cieplnej "[...]" z EC G. przez ich działkę. Wskazane uchybienia prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 66 § 4 kpa, co miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Uchylenie zaś zaskarżonej decyzji nakłada na Wojewodę [...] obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania na etapie odwołania od decyzji organu I instancji z uwzględnieniem wyżej omówionych wskazań i oceny prawnej. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Koszty postępowania zasądzono stosownie do postanowień art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powyższej ustawy.