II SA/Gl 77/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB ), działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej Prawo budowlane), nakazał A. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu usługowego – lokalu gastronomicznego, zlokalizowanego na działce nr [1], k.m. [...] , w O., ul. [...] Rozstrzygniecie to zapadło w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem poprzednia decyzja tego organu z dnia [...] roku została uchylona kasacyjną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...] roku, nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt usługowy jest położony w jednostce planu miejscowego oznaczonej symbolem ZK/ZP. Przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O., miejscowości O. i S., został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...]r. Nr [...]i opublikowany w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]r., Nr 176, poz. 3241). Zgodnie z tekstem tego planu symbolem ZK/ZP oznaczone zostały "tereny zieleni o charakterze krajobrazowym, pełniące funkcję izolacji między wzgórzem zamkowym a istniejącą zabudową, gdzie wyklucza się lokalizację wszelkich obiektów kubaturowych oraz zalesiania terenu". PINB ustalił jednocześnie, że realizację przedmiotowego budynku rozpoczął D. O., jednakże został on ukończony przez A. S., która w dniu [...] roku zawarła z Z. S. umowę dzierżawy części nieruchomości nr [1]. Umowa ta uprawniała do zabudowy wydzierżawionej części działki budynkiem nietrwale związanym z gruntem. W ocenie organu I instancji nie ulega wątpliwości, że realizacja budynku usługowego pełniącego funkcję lokalu gastronomicznego wymagała, zgodnie z przepisami obowiązującego Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorka nie dysponowała. Jednocześnie wskazał, że obowiązujący w dacie orzekania plan miejscowy wyklucza możliwość legalizacji tego samowolnie zrealizowanego obiektu. W tej sytuacji należało, w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Od decyzji tej odwołała się A. S., zastępowana przez adwokata L. K. , domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji PINB i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie zaskarżoną decyzją art. 48 Prawa budowlanego przez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, a w szczególności uznanie wystąpienia przesłanek orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, pomimo braku zakwalifikowania go do odpowiedniej grupy obiektów budowlanych. W jej ocenie organ nie poczynił także ustaleń czy zrealizowany przez nią obiekt mieści się w definicji obiektu kubaturowego, o jakim jest mowa w planie miejscowym. PINB w swojej decyzji nie zamieścił bowiem definicji obiektu kubaturowego mimo, że definicji takiej nie zawiera plan miejscowy oraz nie ma takiej definicji w innych przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach prawa budowlanego. A. S. wskazała, że poprzedni dzierżawca nieruchomości zapewnił ją o posiadaniu wszelkich niezbędnych pozwoleń, a zawarta przez nią umowa uprawniała ją do zabudowania wydzierżawionej nieruchomości. Zauważyła, że plan miejscowy, na który powołano się w decyzji został uchwalony już po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji, która została rozpoczęta w [...]roku, a ukończona w [...]roku. Zdaniem A. S. organ nie zakwalifikował wreszcie zrealizowanego przez nią lokalu usługowo-gastronomicznego do żadnej z kategorii obiektów budowlanych oraz nie rozważył wszystkich możliwości jego legalizacji. Decyzją z dnia [...]r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że warunkiem koniecznym umożliwiającym legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego jest jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Za bezzasadne organ II instancji uznał powoływanie się przez inwestorkę na informacje przekazane jej przez poprzedniego dzierżawcę, który zapewnił ją, że uzyskał wszelkie wymagane zezwolenia. Pozwolenie na budowę jest bowiem zawsze imienne i wskazuje aktualnego inwestora. Tym samym w związku z zawarciem umowy dzierżawy należało wystąpić o przeniesienie dotychczasowego pozwolenia na budowę na nowego dzierżawcę lub uzyskać nowe pozwolenie na budowę. Zdaniem [...]WINB niezasadne było również powołanie się przez odwołującą się na ustalenia umowy dzierżawy, bowiem umowa ta nie zwalniała jej od obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę. [...]WINB wskazał także, że obiektami kubaturowymi są wszelkie obiekty, których objętość można określić. W skardze do sądu administracyjnego A. S. ponowiła zarzuty sformułowane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji (naruszenie art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 80 k.p.a.) i domagała się uchylenia w całości decyzji [...]WINB i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W szczególności skarżąca podniosła, że zawierając umowę dzierżawy gruntu, na którym rozpoczęta została budowa przedmiotowego obiektu, działała w uzasadnionym przekonaniu, że ma stosowne umocowania do prowadzenia robót budowlanych na dzierżawionej nieruchomości. Zauważyła, że plan miejscowy dla terenu tej nieruchomości wszedł w życie już po ukończeniu inwestycji. Naruszenia art. 48 Prawa budowlanego skarżąca upatrywała zaś w braku zakwalifikowania obiektu, którego nakazano rozbiórkę, do grupy obiektów budowlanych oraz potraktowanie go jako "obiektu kubaturowego", o jakim jest mowa w planie miejscowym mimo, że nie jest on trwale związany z gruntem. Brak ustaleń dotyczących tych kwestii powoduje, zdaniem skarżącej, brak podstaw do wykluczenia możliwości legalizacji wzniesionego przez nią obiektu oraz rozstrzygnięcia, czy obiekt ten wymagał pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał na bezzasadność zarzutów dotyczących braku wiedzy skarżącej co do samowolnego charakteru wykonanych robót budowlanych oraz wywodzenia przez nią uprawnień do realizacji tych robót z treści umowy dzierżawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego [...]WINB wskazał, że do samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych stosuje się przepisy obowiązujące w chwili orzekania, a zatem należało w sprawie zastosować unormowania zawarte w obowiązującym planie miejscowym. Organ zauważył także, że skarżąca przystępując do budowy obiektu usługowego nie dysponowała także decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja taka została co prawda wydana na wniosek właścicielki nieruchomości Z. S., ale dotyczyła ona odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie została przeniesiona na inwestorkę. [...]WINB wskazał też ponownie, że zrealizowany przez skarżącą lokal gastronomiczny jest bez wątpienia obiektem kubaturowym, bowiem można określić jego objętość, a brak trwałego związania go z gruntem nie powoduje, że nie jest on obiektem budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola, o jakiej mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, a zatem nie każde naruszenie przepisów prawa materialnego czy procesowego skutkuje wyrokiem uwzględniającym skargę. Sąd administracyjny jest władny bowiem uchylić zaskarżony akt w przypadkach: stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dającego podstawę do wznowienia postępowania oraz innego naruszenia tych przepisów, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej p.p.s.a.>). Przechodząc po tych uwagach wstępnych do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że stanowiący przedmiot postępowania lokal gastronomiczny został zrealizowany na nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] na terenie sąsiadującym z ruinami średniowiecznego zamku. Z tego też względu postępowanie w sprawie zostało wszczęte z inicjatywy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Poza sporem jest, że budowa przedmiotowego obiektu miała miejsce w okresie między [...]roku, a [...]roku, a zatem pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 roku oraz przed wejściem w życie planu miejscowego. Niesporne między stronami jest także to, że w dacie orzekania przez organ I instancji na terenie, gdzie został wybudowany przedmiotowy obiekt usługowy, obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem wszedł on w życie w dniu [...] roku. Plan ten jest aktem prawa miejscowego, zawiera zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie zaś z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zatem są one związane przepisami prawa miejscowego. Zabudowana przez skarżącą część działki nr [1] została oznaczona na rysunku planu symbolem ZK/ZP. Zgodnie z § 95 tekstu planu przeznaczenie podstawowe tego obszaru stanowią tereny zieleni o charakterze krajobrazowym, pełniące funkcję izolacji między wzgórzem zamkowym, a istniejąca zabudową. Na obszarach oznaczonych tym symbolem dopuszczone zostało jedynie utrzymanie istniejących zakrzewień i zadrzewień oraz wykluczona została lokalizacja wszelkich obiektów kubaturowych i zalesianie terenu. Dla jednostki planu oznaczonej symbolem ZK/ZP wprowadzony został, w zakresie zasad i warunków zagospodarowania terenu, bezwzględny nakaz podporządkowania wszelkich działań ekspozycji przestrzennej zamku oraz zalecono sporządzenie projektu zieleni dla tego całego obszaru. Sąd podziela zarzuty skargi, że [...]WINB w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał w sposób jednoznaczny, jakiego rodzaju obiekt został zrealizowany przez skarżącą. Brak jednoznacznego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu II instancji narusza niewątpliwie uregulowanie zamieszczone w art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego obu instancji, że lokal gastronomiczny o konstrukcji drewnianej i wymiarach w rzucie poziomym 10 m x 12 m, posiadający taras umieszczony na jego górnej części oraz salę, bufet i pomieszczenia socjalno-magazynowe na parterze stanowi bez wątpienia obiekt budowlany. Obiekt ten z uwagi na brak trwałego związania z gruntem należy zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych, objętych definicją zbiorczą zawartą w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie dostrzec trzeba, że budowa takiego obiektu nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy przepisów zawartych w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. W szczególności tego rodzaju obiekt nie został wymieniony w art. 29 ust. 1 tej ustawy. Powoduje to, że inwestor mógł rozpocząć budowę przedmiotowego obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zrealizowane roboty budowlane zakwalifikować należy również do budowy, bowiem nie mieszczą się one w zakresie znaczeniowym pojęcia przebudowy, montażu, remontu czy rozbiórki. Powyższe dowodzi, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, że zrealizowane roboty budowlane zostały objęte hipotezą art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu [...]WINB prawidłowo też przyjął, że zrealizowany przez skarżącą na działce nr [1], k.m. 13, położonej w O., przy ul. [...] obiekt usługowy zaliczyć należy bez wątpienia do obiektów kubaturowych. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane i ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zawierają definicji obiektu kubaturowego, a także definicji takiej nie zawiera posługujący się tym pojęciem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O., tym niemniej zgodzić się należy ze stanowiskiem [...]WINB, że pojęcie to odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, których można obliczyć objętość. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN, Warszawa 2007, t. II, s. 362 "kubatura jakiegoś pomieszczenia czy budynku to objętość jego wnętrza". Do tego rodzaju terminologii nawiązuje m.in. przepis § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W przepisie tym mowa jest o kubaturze brutto budynku rozumianej jako iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji (...). Ostatnio wskazany przepis odnosi się co prawda do budynków i nie ma zastosowania do tymczasowych obiektów budowlanych, tym niemniej pomocniczo może on posłużyć do ustalenia rozumienia pojęcia obiektu kubaturowego. W świetle przywołanych argumentów nie budzi zatem wątpliwości, że zrealizowany przez skarżącą lokal gastronomiczny będący bryłą geometryczną o dającej się określić objętości, należy zaliczyć do obiektów kubaturowych. Z uwagi na brak zgodności realizacji przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie wykluczona została także możliwość odstąpienia od zastosowania sankcji w postaci jego rozbiórki przewidzianej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca uzależnił bowiem możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w pierwszym rzędzie od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu podzielić należy stanowisko [...]WINB, że prowadząc w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego procedurę legalizacyjną samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych organ jest zobowiązany stosować przepisy obowiązującego w dacie orzekania planu miejscowego. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w dacie samowolnej budowy plan ten jeszcze nie obowiązywał. Przeprowadzone rozważania dowodzą, że kontrolowana decyzja [...]WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB pozostają w zgodzie z zastosowanym przez te organy przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszają także, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.