II SA/Gl 771/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.),, Protokolant st. sek. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. ozn. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ nakazał A. M. dostarczenia dokumentacji obejmującej: zaświadczenie o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, cztery egzemplarze projektu budowlanego tegoż garażu, pomiar geodezyjny powykonawczy garażu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodę właścicieli posesji nr A – w terminie do [...] 2004r. W uzasadnieniu wskazano, że nałożony obowiązek jest niezbędny w celu rozstrzygnięcia o możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanego na posesji [...] nr B w B. metalowego garażu. W dniu [...] 2004r. wpłynęło zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, w którym skarżąca zakwestionowała jego zasadność. Podniosła, że posiadała zgodę ustną sąsiadów i według ich wskazań posadowiła garaż; nie jest to zespół garaży jak określono to w zaskarżanym postanowieniu; jako obiekt niezwiązany trwale z gruntem, "zapadająca się w ziemię prowizorka" nie wymaga opinii geodety o uzbrojeniu terenu ani pomiaru geodezyjnego. Nadto w uzupełnieniu zażalenia w piśmie z dnia [...] 2004r. strona powołała się na przepisy art. 50, art. 49 i art. 3 Prawa budowlanego podkreślając okresowy charakter garażu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. ozn. nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu dostarczenia żądanych dokumentów wyznaczając nowy termin na [...] 2004r.; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy powyższe orzeczenie podzielając pogląd organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano na możliwość legalizacji samowoli budowlanej w świetle przepisów Prawa budowlanego po przedstawieniu niezbędnych dokumentów. Zaznaczono także ewentualną kwotę opłaty legalizacyjnej. Na w/w postanowienie ostateczne została złożona skarga przez A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że nie będzie składać wniosku o legalizację blaszaka gdyż nie dokonała samowoli budowlanej a postawiona prowizorka będzie rozebrana i wywieziona. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami istnieje możliwość legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli przy dopełnieniu określonych warunków. Dlatego też wniósł o oddalenie skargi. Natomiast w piśmie z dnia [...] 2005r. skarżąca poinformowała, że [...] 2005r. garaż został sprzedany, rozebrany i wywieziony z posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji stanowił, że w postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których wyżej mowa, stosuje się przepis ust. 1 czyli nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę /ust.4/. Wobec powyższego brzmienia cytowanej regulacji należy stwierdzić, że działania organu administracji, przewidziane w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego podejmowane były w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. Mają zatem wyłącznie charakter dowodowy, gdyż ich celem przede wszystkim jest wyjaśnienie kwestii geodezyjno - technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym i przedwczesne, niedopuszczalne w tym postępowaniu dowodowym jest powołanie przepisów materialnoprawnych. Wszelkie bowiem zarzuty merytoryczne do samowolnie wzniesionego obiektu będą rozstrzygane dopiero w decyzji orzekającej o istocie sprawy, to jest potrzebie dokonania stosownych zmian lub rozbiórki obiektu bądź jego części. Organy nadzoru budowlanego władne są bowiem dokonywać czynności kontrolnych, wydawać niezbędne nakazy i zakazy oraz podejmować inne środki przewidziane w ustawie. Realizując określone w ustawie zadania winny stosować różnorakie formy działań, z których uprawnienie do wydawania postanowień administracyjnych, stanowi jedną z form określonych w tym przepisie. O takim charakterze czynności wymienionych w art. 48 Prawa budowlanego świadczy zwłaszcza treść jego ust. 5, wedle którego w razie przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się je jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast z żadnej normy prawnej zawartej w ustawie Prawo budowlane nie wynika możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Odmiennie uregulowana jest kwestia zaskarżania np. postanowień dotyczących ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej /art. 49b ust. 4 zd. 2/ czy wstrzymania robót budowlanych /art. 50 ust. 5. W tych sytuacjach bowiem Prawo budowlane przewiduje expressis verbis możliwość wniesienia zażalenia. Podkreślić należy, że dopuszczalność wniesienia środków zaskarżenia na wydawane w postępowaniu administracyjnym postanowienia musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej. W świetle brzmienia art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwany dalej "kpa"/ § 1 - na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższe dotyczy jednak zagadnień regulowanych przez kpa i postanowień wydawanych w toku postępowania w oparciu o przepisy proceduralne. Tym samym nie może stanowić podstawy do zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazującego A. M. przedłożenia w zakreślonym terminie stosownej dokumentacji, która następnie mogłaby stanowić podstawę dla wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy samowolnie posadowionego garażu, to jest wydania przewidzianej prawem decyzji. Zauważyć należy, że wprawdzie skarżąca pismem z dnia [...] 2005r. poinformowała Sąd, że garaż został sprzedany, rozebrany i wywieziony z posesji jednak nie złożyła w związku z tym jednoznacznego wniosku o cofnięciu wniesionej skargi. Zatem koniecznym było merytoryczne rozpoznanie przedmiotowej sprawy i zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Skoro zatem postanowienie I instancji ma wyłącznie charakter postanowienia dowodowego i nie przysługuje na nie zażalenie (okoliczności tej nie zmienia fakt zawarcia w tym postanowieniu mylnego pouczenia strony o dopuszczalności wniesienia takiego środka zaskarżenia) to postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Wskazane zaś powyżej uchybienie wyczerpuje przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zatem w/w postanowienie musiało skutkować jego unieważnieniem jako obarczone wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa tj. zostało wydane bez podstawy prawnej. Unieważnienie zaś zaskarżonego postanowienia nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia dopuszczalności wniesionego zażalenia z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ stosownie do postanowień art. 210 § 1 wyżej wymienionej ustawy skarżąca do zamknięcia rozprawy nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia.