II SA/Gl 773/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Jawnej w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "A" Sp. J. w B. ( zwanej dalej Spółką lub skarżącą ) pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami w zabudowie szeregowej oraz dwóch wjazdów na działkach nr [1], [2] i [3] gm. kat. Straconka przy ul. [...],[...] w B. . Decyzją tego Prezydenta z dnia [...]r. udzielono ww. Spółce pozwolenia na użytkowanie dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych zrealizowanych na podstawie powyższego pozwolenia na budowę oraz na podstawie wydanej dnia [...]r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W zgłoszeniu do Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...]r. skarżąca powołując się na treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym ) zgłosiła zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania objętych ww. decyzjami budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, polegającego na przeznaczeniu strychów tych budynków na pomieszczenia mieszkalne. W zgłoszeniu tym podała, że w związku z zamierzoną zmianą użytkowania konieczne będzie wykonanie w tych budynkach robót budowlanych polegających na : dostosowaniu standardów wykończenia wnętrz dla pomieszczeń mieszkalnych, wprowadzenia do pomieszczeń strychowych ścianek działowych oraz drzwi, wyposażenie lokali w niezbędne instalacje adekwatne do nowej funkcji tych pomieszczeń oraz na odcięciu górnych części klatek schodowych i włączenie ich do lokali dwupoziomowych. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]wydanym m.in. na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego Prezydent Miasta B. wezwał skarżącą do uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia w terminie do [...]r. przez dołączenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania budynków, zwięzłego opisu określającego konstrukcję obiektów budowlanych – wraz z danymi techniczno – użytkowymi, ekspertyzy technicznej wykonanej przez uprawnioną osobę oraz aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. W zakreślonym tym postanowieniem terminie Spółka doręczyła objęte nim dokumenty oprócz decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego Prezydent Miasta B. zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych, objętych w/w zgłoszeniem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania strychów na pomieszczenia mieszkalne. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgłoszenie zostało dokonane bez "kompletu dokumentów wymaganych przepisami Prawa budowlanego". Pomimo zobowiązania postanowieniem do uzupełnienia braków inwestor nie przedłożył bowiem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania strychów na pomieszczenia mieszkalne. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że dla objętej zgłoszeniem zmiany wymagane jest uzyskanie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając to żądanie stwierdzono, że proponowana zmiana sposobu użytkowania strychów budynków nie doprowadzi do zmiany rodzaju lub funkcji istniejącej zabudowy, nie będzie też oddziaływać na istniejące na tym terenie warunki zabudowy, nie będzie w żaden sposób oddziaływać na warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz nie zwiększy uciążliwości funkcjonowania całej zabudowy szeregowej lub poszczególnych jej segmentów. Oznacza to zdaniem odwołującej się, że w sposób wystarczający warunki zabudowy dla proponowanej zmiany użytkowania strychów określa decyzja o warunkach zabudowy dla budowy samych budynków, wydana przez Prezydenta Miasta B. dnia [...]r. Nadto podniesiono, że zmiana sposobu użytkowania strychów nie spowoduje powstania nowych lokali mieszkalnych w poszczególnych budynkach. Pomieszczenia mieszkalne na strychach zostaną bowiem połączone z lokalami mieszkalnymi na piętrze. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 71 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że zmiana przeznaczenia strychu na pomieszczenia mieszkalne spowoduje zmianę wielkości obciążeń na stropie ostatniej kondygnacji oraz może spowodować wydzielenie dodatkowego trzeciego lokalu w budynku jednorodzinnym. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 a ustawy w budynku takim dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Podniósł też organ odwoławczy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna być zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, a w przypadku jego braku ( co ma miejsce w niniejszej sprawie ) z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Dlatego też zgodnie z treścią art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) inwestor powinien wystąpić do organu o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania strychów i ostateczną w tym przedmiocie decyzję dołączyć do wniosku o zmianę sposobu użytkowania. Nie jest w tym względzie wystarczająca decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...]r. gdyż dotyczyła ona budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami. Skoro pomimo zobowiązania Spółka nie przedłożyła w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej zmiany użytkowania strychów, to wniesienie sprzeciwu było zdaniem Wojewody zgodne z treścią art. 71 § 3 ustawy. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody, Spółka wniosła o jej uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7 – 10 kpa oraz z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędne przyjęcie, że urządzenie powierzchni mieszkalnej na strychach budynków jednorodzinnych wymaga wydania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi powtórzono w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Zaakcentowano, że z naruszeniem treści art. 6, 7, 8 i 10 kpa organy bezpodstawnie przyjęły, że w następstwie zaadaptowania strychów na pomieszczenia mieszkalne dojdzie do wydzielenia w poszczególnych budynkach trzeciego lokalu mieszkalnego. Podkreślono, że planowana zmiana użytkowania nie ma wpływu na powstanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogarszanie stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, nie wprowadza, nie utrwala i nie zwiększa ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dodatkowo podniesiono, że dla zagospodarowania strychów na pomieszczenia mieszkalne nie jest konieczne wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Wobec tego zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla przeprowadzenia takich robót nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Żądanie przedłożenia takiej decyzji jest zatem bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że już na etapie realizacji budynków doszło do odstępstw od udzielonego pozwolenia na ich budowę, co spowodowało wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W konsekwencji decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. udzielił pozwolenia na wznowienie tych robót. Zdaniem Wojewody, wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie nie ma zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z tego względu, że budownictwo jednorodzinne nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja ostać się nie może albowiem podzielić trzeba sformułowany w skardze zarzut wydania jej bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważania sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia ( tj. z naruszeniem art. 7 – 9 i 77 § 1 kpa), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można też odeprzeć skutecznie sformułowanego w skardze zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem powołanych tam przepisów prawa materialnego. Przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie powodująca zmiany zagospodarowania terenu ( w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wobec tego decydujące znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało ustalenie jakie roboty budowlane są konieczne do wykonania, dla realizacji proponowanej zmiany użytkowania strychów budynków jednorodzinnych. Tego podstawowego ustalenia organy orzekające nie uczyniły. W konsekwencji nie ustaliły też ( w ogóle pominęły tę newralgiczną kwestę) czy roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie to ma zaś przesądzające znaczenie z dwóch powodów. Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw co do objętego zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego, ustalenie czy konieczne do zmiany sposobu użytkowania strychów roboty budowlane będą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę będzie przesądzające dla ustalenia, czy wcześniej powinna być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie może ulegać przy tym w świetle powołanych wyżej przepisów prawa materialnego wątpliwości, że chodzi o decyzję o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania i związanych z nią robót budowlanych. Nie jest zatem wystarczające dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy dla realizacji samych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na którą powołuje się skarżąca. Nie można podzielić też stanowiska Wojewody, że w sprawie nie może mieć w ogóle zastosowanie art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i ... w sytuacji gdy nie chodzi o realizację inwestycji celu publicznego. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego, że do przepisu tego odsyła wprost przepis art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że unormowanie to ma odpowiednie zastosowanie również do inwestycji niestanowiących realizacji celów publicznych. W konsekwencji, gdyby zostało prawidłowo ustalone, że konieczne i przewidziane do realizacji, w związku z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania strychów, roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę, to niewątpliwie dla takiej zmiany sposobu zagospodarowania nie byłoby wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wówczas też nie byłoby podstaw do zobowiązywania inwestora do przedłożenia takiej decyzji ( na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego ). W konsekwencji nieprzedłożenie takiej decyzji nie dawałoby podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 3, w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Gdyby zaś zostało ustalone, że przewidziane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, to już sama ta okoliczność zobowiązywałaby do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy. W tym względzie należy podnieść, że twierdzenie skarżącej Spółki, iż zgłoszone w związku ze zmianą sposobu użytkowania strychów roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę nie zostało poparte ani bliższą analizą stanu faktycznego ani też powołaniem się na konkretny przepis art. 29 Prawa budowlanego. Z tego też względu bez dalszych ustaleń i rozważań nie mogło stanowić podstawy uwzględnienia skargi. W tym przedmiocie należy chociażby mieć, w związku z treścią art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) , na uwadze, że zagospodarowanie strychów na cele mieszkalne spowoduje powstanie w budynkach dodatkowej kondygnacji (w rozumieniu tych przepisów). Bliższego wyjaśnienia może też wymagać kwestia czy w następstwie wykonanych robót budowlanych może dojść do powstania odrębnego lokalu mieszkalnego. Wtedy bowiem mogłoby dojść nie tylko do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ale i do zmiany zagospodarowania terenu ( budynkami wielorodzinnymi zamiast jednorodzinnymi). W tym względzie nie może mieć zdaniem Sądu ( wbrew stanowisku organu odwoławczego ) przesądzającego znaczenia, że do pomieszczeń na strychu prowadziłoby odrębne wejście z klatki schodowej. Należałoby uwzględnić chociażby funkcjonalne połączenie tych dwóch poziomów ( m.in. gdy chodzi o wspólne instalacje elektryczne, gazowe, grzewcze itp.), mające przemawiać za tym, że będą one stanowiły jeden lokal mieszkalny. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. Sprawa nie została bowiem wyjaśniona należycie do końcowego jej załatwienia w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego. Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpatrzeniu odwołania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3, art. 209 i art. 211 tej ustawy.