II SA/Gl 774/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik (spr.), WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] 2004r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta J. o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną na terenach zbiorników [...] w J. przy ul. A, na działkach nr A, B, C, D, E, F obręb [...]. Do wniosku poza projektem budowlanym zostały dołączone : decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wspomnianej inwestycji, raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] uzgadniająca projekt budowlany w zakresie ochrony środowiska. W dniu [...] 2004 r. inwestor uzupełnił złożoną dokumentację przedkładając m.in. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] uzgadniającą projekt budowlany przedmiotowej inwestycji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W dniu [...] 2004 r. Prezydent Miasta J. podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu opisanego wyżej wniosku w publicznie dostępnym wykazie dokumentów, a także poinformował o możliwości wnoszenia uwag do złożonego projektu oraz wskazał miejsce gdzie można było wnosić te uwagi. Z akt sprawy wynika, że tej treści informacje zostały zamieszczone w obwieszczeniach wywieszonych na tablicach ogłoszeń w budynkach Urzędu Miejskiego i innych dostępnych miejscach. Uwagi do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie określonym w obwieszczeniu wnieśli M. P. oraz L. W.. Wnoszący uwagi do projektu domagali się zmiany lokalizacji inwestycji, proponując umieszczenie jej w miejscach bardziej odległych od terenów zabudowanych budynkami mieszkaniowymi. M. P. wskazał, że planowana budowa znajduje się w odległości niecałych 50 m od domu, w którym mieszka wraz z żoną i synem, a dotychczas nie ustalono wpływu na organizm człowieka nawet słabych pól elektromagnetycznych. Wskazał on także na braki sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko ( brak informacji o działającej już na tym terenie innej stacji bazowej telefonii komórkowej, a także nieuwzględnienie specyfiki pogodowej terenu ). L. W. podniósł z kolei, że projektowana budowa masztu została zlokalizowana 52 m od granicy jego działki położonej przy ul. A nr 1. Powoduje to zagrożenie jego posesji w razie katastrofy budowlanej, a także wpłynie to na obniżenie jej wartości z uwagi na promieniowanie elektromagnetyczne emitowane z anten. Prezydent Miasta nie uwzględnił wniesionych uwag i decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja ta została oparta na przepisach art. 28, art. 33, ust. 1 art. 34 ust. 4 art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 32 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 48 ust. 1 i 2, art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że pisemne sprzeciwy M. P. i L. W. zgłoszone w toku prowadzonego z udziałem społeczeństwa postępowania w sprawie ochrony środowiska nie zostały uwzględnione. Brak było też przeciwwskazań do wydania decyzji, wobec przedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów, opinii i uzgodnień, przy jednoczesnym braku uzasadnionych argumentów pozwalających na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. P. domagając się jej uchylenia. Podniósł, że obwieszczenie o planowanej inwestycji wisiało prawdopodobnie tylko kilka dni i to w miejscu oddalonym od terenu inwestycji, co spowodowało, że mieszkańcy dzielnicy w której ma być realizowana budowa stacji bazowej nie mogli się z nim zapoznać. O inwestycji tej nie zawiadomiono też imiennie właścicieli działek położonych w obszarze bezpośredniego oddziaływania obiektu. Zawiadomienia takiego nie skierowano w szczególności imiennie do niego i jego matki, która jest właścicielem działki położonej przy ul. A nr 2, a oznaczonej numerem G obr. [...], mimo iż wartość tej działki ulegnie obniżeniu. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5, art. 28 i 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał się m.in. na wniosek końcowy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z którym montaż przedmiotowej radioliniowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie będzie oddziaływać w sposób negatywny na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca B. P. reprezentowana przez syna M. P., zakwestionowała ponownie sposób powiadomienia mieszkańców o toczących się postępowaniach dotyczących lokalizacji inwestycji, a także pozwolenia na budowę. Wskazała także na wydanie decyzji w [...] dni od daty wywieszenia obwieszczenia o złożonym wniosku oraz zakwestionowała zgodność z prawem umowy zawartej między Gminą J. i inwestorem dotyczącej dzierżawy gruntu, na którym miała zostać wybudowana stacja bazowa. Zarzuciła wreszcie naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu art. 107 § 3 i 4 k.p.a. i art. 45 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej ( ... ) ( art. 1 § 1 ). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2). Postępowanie sądowoadministracyjne w ramach którego sprawowana jest wyżej opisana kontrola ma jednak w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a. ) charakter kontradyktoryjny, jest ono bowiem ukształtowane jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez podmiot domagający się udzielenia mu ochrony prawnej z organem administracji publicznej. Ta cecha postępowania, odróżniająca je od postępowania administracyjnego, powoduje, że może ono zostać uruchomione w oparciu o skargę uprawnionego podmiotu. Według art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego indywidualnego, a nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego ( por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy : B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego, którego rzecznikiem chciałaby być skarżąca, czy jej pełnomocnik. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że B. P. nie mogła zaskarżyć zapadłej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę tylko w oparciu o swoje przekonanie o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym w opinii przedstawicieli doktryny musi zawierać w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu oparty na normach prawa materialnego, pozwalający sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania ( T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s. 123 ). Kierując się powyższymi wskazaniami Sąd przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej decyzji był więc zobowiązany ustalić, czy narusza ona prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym badając legitymację procesową skarżącej, należało ustalić, w jaki sposób naruszono jej prawem chroniony interes lub uprawnienie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964 ). W postępowaniach uregulowanych przepisami Prawa budowlanego ochronę interesów osób trzecich zapewnia art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu przepis ten wraz z zawartymi w kodeksie cywilnym normami odnoszącymi się do wykonywania prawa własności, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej pod warunkiem jednak ich położenia w obszarze oddziaływania obiektu, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zgodnie zaś z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle ustaleń dokonanych przez Sąd na rozprawie wynika, że oznaczona jako działka nr G obr. [...], nieruchomość skarżącej położona jest przy ul. A nr 2 w J.. Nie została ona jednak uwidoczniona na mapach znajdujących się w aktach sprawy, w tym na okazanej pełnomocnikowi skarżącej aktualnej mapie do celów projektowych z naniesionym projektem zagospodarowania terenu inwestycji. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że nieruchomość ta położona jest na północ od znajdującego się na tej mapie budynku przy ul. A nr 1, który jak wskazał jego właściciel L. W. – znajduje się w odległości 52 m od terenu inwestycji. Tym samym należy przyjąć, że zabudowana budynkiem posesja przy ul. A nr 2 znajduje się w znacznie większej odległości od terenu inwestycji niż podał M. P. w swoim piśmie z dnia [...] 2004 r. Odnosząc tę informację do danych zawartych w raporcie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego na etapie uzgadniania projektu budowlanego należy zauważyć, że nieruchomość ta jest położona znacznie poza przewidywanym zasięgiem obszaru promieniowania od anten radiolinii o gęstości mocy większej od 0,1 W/m2 . Z zapisu zamieszczonego w decyzji organu I instancji wynika także, że obszar oddziaływania obiektu, o którym jest mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmował działki nr A, B, C, D, H, E, F, I, J, K, L, M, N obręb [...]. W związku z tym, a także w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i dokonanych przez Sąd ustaleń, brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość skarżącej położona jest w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Dodać też należy, że postępowanie przeprowadzone w sprawie oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji nie wskazało także na konieczność utworzenia wokół projektowanej stacji obszaru ograniczonego użytkowania, o jakim jest mowa w art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska. Co się tyczy przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa dotyczącego ochrony środowiska wskazać przyjdzie, że budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zaliczona została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Powyższe wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt 9 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. nr 179, poz. 1490 ), które obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta J.. Stosownie do przepisów art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie wreszcie z art. 53 cytowanej ustawy ( w jej ówczesnym brzmieniu ) organ właściwy do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę miał obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Szczegółowe przepisy regulujące kwestię zapewnienia udziału społeczeństwa w takich postępowaniach ustawodawca zawarł w dziale V tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska. Osoby fizyczne biorące udział w toczącym się w trybie art. 53 Prawa ochrony środowiska postępowaniu, a w szczególności składające w ramach tego postępowania uwagi i wnioski, nie stają się jednak z tego tytułu automatycznie stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Stronami takimi mogą być bowiem wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać należy, że ustawodawca prawdopodobnie dostrzegając niespójność analizowanych przepisów Prawa ochrony środowiska z przepisami zawartymi w ustawie Prawo budowlane znowelizował ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 113, poz. 954 ) m.in. przepis art. 46 Prawa ochrony środowiska nakładając na inwestora przystępującego do realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek uzyskania odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przeprowadzone rozważania prowadzą zatem do wniosku, iż skarżąca miała jedynie interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Jako właścicielka nieruchomości położonej w pobliżu planowanej inwestycji była ona bowiem zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowania tego nie oparła na przepisach prawa materialnego, które pozwalałyby Sądowi uznać, ze skarga została wniesiona we własnej sprawie i skarżąca miała interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Na marginesie wskazać trzeba, że Sąd nie miał także podstaw prawnych do akceptacji, czy ewentualnej polemiki z poglądami pełnomocnika skarżącej odnoszących się do potencjalnego zagrożenia dla zdrowia ludzi promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego od urządzeń telefonii komórkowej. Zauważyć wreszcie należy, że Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie winien dostrzec brak interesu prawnego skarżącej uzasadniającej jej udział jako strony w postępowaniu odwoławczym, a w konsekwencji powinien był umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z tej przyczyny, że odwołanie od decyzji przysługuje tylko stronie. W tej kwestii skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. podjętej w składzie siedmiu sędziów ( sygn. akt OPS 16/98, w : ONSA z 1999 r. z. 4, poz. 119 ), zgodnie z którym " stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego". Tymczasem organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie wniesione przez pełnomocnika skarżącej odwołanie nie badając czy była ona legitymowana do jego wniesienia i utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Dostrzeżone uchybienie nie miało jednak w opinii Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podzielił w tym względzie stanowiska zajętego przez J. Borkowskiego w krytycznej Glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA 2109/00 ( OSP z 2000 r. nr 6, poz. 86 ). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarżąca nie miała legitymacji strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie mogła też tym samym wnieść skutecznie skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Z tego też względu, na podstawie art. 151 Poppsa, skargę należało oddalić.