II SA/Gl 774/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. M. i E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta C., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku 20 osób fizycznych, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu garaży blaszanych (21 sztuk) wraz z zagospodarowaniem terenu dla tej funkcji, przewidzianego do realizacji na terenie składającym się z działek oznaczonych nr ewidencyjnymi: 1, 2 oraz 3, położonym w C. przy ul. [...]. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W uzasadnieniu zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano, że teren objęty wnioskiem jest zagospodarowany dla funkcji usługowej związanej z oświatą i ochroną zdrowia (budynek przedszkola wraz z poradnią logopedyczną dla dzieci). Teren ten stanowi własność Gminy C. i jest oddany w trwały zarząd Miejskiego Przedszkola Nr [...]. Teren jest ogrodzony i przylega do ul. [...] na dwóch odcinkach. Pomiędzy nimi znajduje się zabudowana nieruchomość z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Jeden z istniejących zjazdów jest wykorzystywany przez użytkowników i personel przedszkola, klientów i pracowników poradni logopedycznej oraz przez osoby niepełnosprawne. Przeprowadzona analiza w wyznaczonym obszarze analizowanym wykazała brak możliwości zrealizowania zespołu garaży, bowiem zamierzona inwestycja znacząco odbiega od charakteru zabudowy znajdującej się w badanym obszarze. Na całej powierzchni obszaru analizowanego brak jest działek posiadających cechy terenu wnioskowanego. Znajdująca się w obszarze analizowanym działka nr 4, na której występują garaże blaszane stanowi wyodrębniony, ogrodzony teren przystosowany wyłącznie dla funkcji usługowej – wynajem garaży. Z kolei zagospodarowana w podobny sposób działka nr 5 znajduje się poza granicami obszaru analizowanego. Tereny te nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak kontynuacji funkcji w odniesieniu do terenu wnioskowanego. Dodatkowo planowany układ komunikacyjny prowadzi do kolizji istniejącej i projektowanej funkcji, stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa dla wychowanków przedszkola, pacjentów i osób niepełnosprawnych. Planowana inwestycja narusza też interesy osób trzecich (t.j. obecnie skarżących E. i R. M.), których dom jednorodzinny bezpośrednio sąsiaduje z terenem objętym wnioskiem. Organ wskazał ponadto, że jako reprezentujący właściciela nieruchomości objętej wnioskiem (Gminę C.), podjął decyzję o nie wyrażeniu zgody na powstanie zespołu garaży. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. M., jako pełnomocnik wnioskodawców, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji dotychczasowego zagospodarowania w obszarze analizowanym. Wskazała, że działka nr 4, na której znajdują się garaże jest zlokalizowana pomiędzy działkami z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei w odległości 10 m od granicy obszaru analizowanego zlokalizowana jest działka, na której znajduje się 10 garaży murowanych. Ponadto w obszarze analizowanym przy większości budynków mieszkalnych jednorodzinnych są budynki garażowe i gospodarczo-garażowe. Na poparcie stanowiska, że budowa garaży, które mają służyć mieszkańcom danego terenu, stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza dobrego sąsiedztwa, pełnomocnik wnioskodawców powołała się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Podważyła również te ustalenia organu pierwszej instancji, wedle których planowana inwestycja będzie kolidować z przedszkolem i poradnią. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż mieści się w ramach ogólnie pojętej funkcji mieszkaniowej. Z analizy wynika, że w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a wnioskodawcy są mieszkańcami pobliskich bloków mieszkalnych. Kolegium wskazało też, że kolizja istniejącej i projektowanej funkcji polegająca na ewentualnym zagrożeniu bezpieczeństwa użytkowników poradni i przedszkola, a także ewentualne naruszenie interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei kwestie warunków technicznych mogą być rozstrzygane dopiero na etapie projektowania i pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu zbadane zostało spełnienie pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania w trybie art. 3 § 1 k.p.a. Zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu przytoczono i podzielono poglądy organu pierwszej instancji o braku możliwości zrealizowania zespołu garaży na terenie objętym wnioskiem. Wskazano, że proponowana zabudowa nie tylko nie koresponduje z istniejącą zabudową, a wręcz z nią koliduje oraz narusza uzasadniony interes skarżących. Nie stanowi też kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, ani też jej uzupełnienia. Projektowana inwestycja winna nie tylko stanowić kontynuację funkcji, ale również posiadać cechy zabudowy występującej w obszarze analizowanym, tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych realiach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania wskazano na stanowisko Prezydenta Miasta C. wyrażone w piśmie z dnia [...]r., w którym nie wyrażono zgody na powstanie zespołu garaży na nieruchomości stanowiącej własność Gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego i niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W sprawie poza sporem musi pozostać okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Jednym z warunków, o których wyżej wspomniano jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodzić się przyjdzie w tym miejscu ze stanowiskiem organu odwoławczego, że co do zasady funkcja garażowa może stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej, jako jej uzupełnienie. W tej sytuacji koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ pierwszej instancji nie badał spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś ich zbadanie przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Podkreślić jednak należy, że błędnie, a co najmniej przedwcześnie Kolegium uznało, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś ponowne postępowanie winno się toczyć wyłącznie w zakresie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa wszak nie przejawia się jedynie w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak już wyżej wskazano zasada ta opiera się na określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy również w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wynika z tego, że planowana inwestycja, aby można było mówić o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, winna nie tylko stanowić kontynuację dotychczasowej funkcji, ale również odpowiadać dotychczasowemu zagospodarowaniu terenu w pozostałym zakresie, o jakim mowa w omawianym przepisie. Tymczasem organ odwoławczy kwestię tę w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia pominął. Nie zmienia to jednak faktu, że tego rodzaju uchybienie procesowe pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem jak już wskazano, prawidłowym było wydanie decyzji w trybie art.. 138 § 2 k.p.a. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. służy ochronie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić postępowanie dowodowe tylko o uzupełniającym charakterze. Gdy zostanie natomiast stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych, organ odwoławczy winien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpoznania sprawy. Do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie uprawniają żadne inne względy i wady decyzji. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 k.p.a.). Omówione wyżej błędne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie nakłada na skarżących żadnych praw ani obowiązków, ani też praw tych nie ogranicza. Wskazać bowiem przyjdzie, że uzasadnienie nie przesądza o wyniku sprawy. Dla organu pierwszej instancji uzasadnienie to stanowi wskazówkę co do dalszego postępowania – nie ma natomiast charakteru wiążącego co do treści rozstrzygnięcia. Decyzja o charakterze kasacyjnym daje natomiast wszystkim stronom postępowania gwarancję możliwości ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w sprawie. Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania, a wskazane w niej wady i uchybienia organu pierwszej instancji powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez ten organ. Z tych samych też powodów przedwczesnym byłoby dokonywanie oceny pozostałych zgłoszonych przez skarżących zarzutów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnieść się jeszcze przyjdzie do wniosku skarżących w kwestii umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 3 § 1 k.p.a. Postępowanie w tym trybie może być umorzone jedynie przez organ administracyjny, nie zaś przez sąd administracyjny. Sąd mógłby jedynie wskazać w wyrażonej w uzasadnieniu orzeczenia ocenie na zaistnienie przesłanek skutkujących koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie takie przesłanki jednak nie występują. Brak zgody właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie stanowi przeszkody do rozpoznania takiego wniosku. Wymóg taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a wręcz przeciwnie. Przepis art. 63 u.p.z.p., w szczególności jego ustępy 1, 2 i 4, uniezależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od posiadania lub uzyskania prawa do terenu. Niewątpliwie natomiast brak tytułu prawnego do tego terenu zamknie inwestorom drogę do uzyskania pozwolenia na budowę, na co zresztą wskazywał organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.