II SA/Gl 775/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant ref. staż. Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. S., P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2) uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...]; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku pisma K. i P. S. z dnia [...] 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu ocieplenia budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr X przy ulicy A w Z., bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W protokole oględzin potwierdzono rozpoczęte prace związane z ociepleniem budynku, a właścicielka budynku wyjaśniła, że do przeprowadzenia tych prac przystąpiła bez uprzedniego zgłoszenia, nieświadoma takiego obowiązku. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał inwestorce prac dostarczenie dokumentów, a mianowicie wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku po przeprowadzonych pracach budowlanych oraz zgłoszenia zamiaru przystąpienia do prac polegających na ociepleniu. Po wykonaniu nałożonych powyższą decyzją obowiązków, inwestorka w dniu [...] 2000 r. wystąpiła do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Z. o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie prac związanych z dociepleniem ściany południowej budynku mieszkalnego położonego w Z. przy ulicy A. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany docieplenia ściany południowej wymienionego powyżej budynku. W oparciu o powyższą decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (decyzja z dnia [...] r.) zezwolił inwestorce H. S.-K. na dokończenie prac polegających na wykonaniu docieplenia ścian budynku przy ulicy A w Z. – wykonanie docieplenia ściany południowej. W wyniku złożonych odwołań przez K. i P. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., podkreślając w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie oparte zostało na nieprawomocnej decyzji organu architektoniczno-budowlanego, co przesądza o tym, że w opisanych warunkach jest ono chybione, a przynajmniej przedwczesne. W odrębnym postępowaniu Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Z. i umorzył postępowanie w sprawie, argumentując w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie przewidują kompetencji organów architektoniczno-budowlanych prowadzących do zatwierdzania projektów budowlanych. W trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydaje się decyzję na podstawie art. 51 tego prawa, a wszelkie kompetencje w tym zakresie przysługują tylko organom nadzoru budowlanego. W dniu [...] 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem inwestorki prac związanych z ociepleniem oraz kwestionujących te prace – sąsiadów, w wyniku której doszło do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu o przebieg granicy przez sąd powszechny lub do czasu przedstawienia zgody sąsiadów na wykonanie przedmiotowych prac. W dniu [...] 2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynął wniosek państwa K. i P. S., z prośbą o wyjaśnienie stanu sprawy dotyczącej prac związanych z dociepleniem sąsiedniego budynku. Podobne pismo zainteresowani wystosowali do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W reakcji na powyższy wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał inwestorce H. S.-K. prowadzenie prac budowlanych związanych z dociepleniem południowej ściany budynku położonego w Z. przy ulicy A. W podstawie prawnej powołany został art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że postanowiono wstrzymać prace przy ociepleniu wobec braku wymaganego zgłoszenia tych prac przed ich rozpoczęciem. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., powołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał, inwestorce robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz docelowego projektu ocieplenia budynku wraz z oceną techniczną potwierdzającą prawidłowość wykonanych już robót. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek ten został nałożony na inwestorkę w celu doprowadzenia wykonanych robót, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do stanu zgodnego z prawem. Należy podać, że w dniu [...] 2004 r. H. S.-K. zgłosiła zamiar wykonania remontu dwóch kominów oraz remontu ściany południowej budynku przy ulicy A w Z.. Pismem z dnia [...] 2004 r. Wydział Architektury Urzędu Miasta w Z. przyjął zgłoszenie inwestorki, informując jednocześnie, że przed rozpoczęciem wymienionych robót, inwestorka zobowiązana jest uzyskać zgodę właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na tę nieruchomość. Pismem z dnia [...] 2005 r. Państwo S., zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wydanie decyzji kończącej postępowanie rozpoczęte ich pismem z dnia [...] 2000 r. Wówczas decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatwierdził inwestorce H. S.-K., projekt budowlany wraz z opinią techniczną dotyczącą wykonanych robót budowlanych związanych z ociepleniem trzech ścian (bez ściany szczytowej zlokalizowanej w granicy) budynku. W uzasadnieniu powołując się na decyzję z dnia [...] r., którą zobowiązano inwestorkę do przedłożenia wskazanych dokumentów, podkreślono, że wobec ich przedłożenia należało zatwierdzić przedłożony projekt budowlany w zakresie prac związanych z dociepleniem trzech ścian budynku. Jednocześnie podkreślił, że między stronami trwa spór sąsiedzki co do przebiegu granicy, który może być rozstrzygnięty tylko na drodze sporu cywilnoprawnego. Wobec zaś rezygnacji przez inwestorkę z docieplenia spornej ściany południowej, (zgłoszenie z [...] 2004 r.) odstąpiono od wydania zezwolenia na prowadzenie prac związanych z dociepleniem ściany południowej budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. i K. S.. Wskazali, że poprzednia decyzja organu odwoławczego z [...] r. uchylająca sprawę do ponownego rozpatrzenia zezwalała na dokończenie rozpoczętych prac budowlanych związanych z dociepleniem ściany południowej budynku mieszkalnego. Inwestorka nie dokończyła tych prac, a wręcz jak wynika z dokumentów przedłożonych w obecnym postępowaniu, zrezygnowała z tego zamiaru. Nie oznacza to jednak, że ściana południowa budynku przy ulicy A ma pozostać w obecnym stanie, gdzie widoczne są płyty styropianu czy płyty eternitowe. W ich ocenie wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie rozstrzyga w tym zakresie i pozostawia rozpoczęte prace związane z ociepleniem ściany południowej niezakończone. Fakt rezygnacji z docieplenia tej ściany budynku przez inwestorkę nie może prowadzić do działań niezgodnych z prawem. W przypadku rezygnacji z zamiaru docieplenia tej ściany inwestorka powinna doprowadzić rozpoczęte prace do stanu istniejącego przed ich rozpoczęciem, to jest do stanu zgodnego z prawem. Wskazując, że nikt nie wystąpił do nich o zgodę na przeprowadzenie takich prac, nie zgodzili się z wydanym rozstrzygnięciem, uznając, że sprawa ta nie została zakończona. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie potwierdziło fakt przekroczenia granicy działek przez inwestorkę poprzez docieplenie narożników ściany południowej budynku. Jednakże, problemy związane z naruszeniem własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, dlatego też organ pierwszej instancji badając zgodność wykonania wskazanych powyżej prac zgodnie ze sztuką budowlaną pozostawił kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez rozpoznania, wskazując drogę cywilną dla załatwienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie. Mając zaś na uwadze zgłoszony zamiar przeprowadzenia robót budowlanych – remonty dwóch kominów oraz tynkowanie ściany południowej, nie stwierdzono by ten zakres robót był kontynuacją wstrzymanych uprzednio prac związanych z dociepleniem ściany południowej budynku. Stwierdzając, że odwołanie nie podnosi nowych okoliczności w sprawie, orzekł jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. i P. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wnieśli o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części zatwierdzającej projekt budowlany i roboty budowlane obejmujące narożniki ściany południowej i zobowiązanie właściwego organu do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W uzasadnieniu podnieśli, że chociaż postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od 2000 r. czyli już od ponad pięciu lat, to praktycznie sprawa nie została zakończona. Fakt wykonywania robót bez wymaganego zgłoszenia został potwierdzony. Wskazując na ewidentne naruszenie ich własności, poprzez naruszenie granicy miedzy działkami, dodali, że organy nadzoru nie mogły zatwierdzić w takim przypadku przedłożonego przez inwestorkę projektu budowlanego. Podkreślili, że sprawa granicy między działkami została uregulowana decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości i powinno to być uwzględnione w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W czasie rozprawy w dniu 5 kwietnia 2006 r. skarżący podtrzymali zarzuty zgłaszane w skardze dodając, że wbrew stanowisku organów sprawa nie została zakończona, albowiem zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o zaczętych robotach w ścianie granicznej. W ich ocenie inwestorka powinna tę ścianę wytynkować po zdjęciu warstwy ocieplenia na rogach, ewentualnie dokończyć ocieplenie tej ściany, lecz za ich zgodą. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na mocy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje fakt podjęcia robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku położonego w Z. przy ulicy A z naruszeniem obowiązujących przepisów, gdyż rozpoczęcie prac tego typu wymagało uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich przeprowadzenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Wobec braku ich zgłoszenia należy potraktować wykonane prace jako samowolę budowlaną. Wobec zmiany przepisów prawa budowlanego, po wejściu w życie nowelizacji w dniu 11 lipca 2003 r. nie w każdym przypadku samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego zobowiązane były orzekać rozbiórkę. Przy zachowaniu wymogów określonych w art. 48 Prawa budowlanego oraz trybu przewidzianego w art. 49 tego prawa może być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. W stosunku jednak do przedmiotowych prac – docieplenia budynku, jako, że prace te nie podlegają pod dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego, postępowanie legalizacyjne może być przeprowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie decyzja wydana została z powołaniem się na art. 51 ust. 3 prawa budowlanego, chociaż z treści decyzji organu pierwszej instancji należałoby wnosić, że podstawą jej wydania był raczej art. 51 ust. 1 pkt 3. W sentencji tej decyzji organ pierwszej instancji zatwierdził bowiem inwestorce projekt budowlany wraz z opinią techniczną dotyczącą wykonanych robót budowlanych związanych z ociepleniem trzech ścian przedmiotowego budynku. Dokonując jednak analizy wspomnianego przepisu należy wskazać, że obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego powstaje w sytuacji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do takiego odstępstwa. W tym przypadku doszło do wykonania robót bez wymaganego zgłoszenia. Dlatego wydaje się, że likwidację tego naruszenia prawa należało by usunąć poprzez doprowadzenie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Można do takiego stanu doprowadzić na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże z powołaniem się na ten artykuł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na inwestorkę obowiązki o charakterze dowodowym, a mianowicie decyzją z dnia [...] r. zobowiązał inwestorkę do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz docelowego projektu docieplenia budynku wraz z oceną techniczną potwierdzającą prawidłowość wykonanych już robót budowlanych. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego nakładając na inwestorkę obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w drodze decyzji wydanej na podstawie powołanego powyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zablokował sobie możliwość rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w oparciu o ten przepis, to znaczy wykluczył możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy bowiem podkreślić, że drugi raz na tej podstawie tego samego przepisu organ nie może wydać ponownie decyzji. Nie można zaś przyjąć, zgodnie z twierdzeniem skarżących, by dostarczenie przez inwestorkę określonych dokumentów – w tym przypadku oceny technicznej i docelowego projektu docieplenia trzech ścian budynku, było merytorycznym załatwieniem sprawy czyli by doprowadziło wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, tym bardziej, że nie podjęto żadnego rozstrzygnięcia względem spornej ściany granicznej. Z reguły doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, może mieć miejsce wyłącznie przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez samo dostarczenie dokumentów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004 r. sygn. IV SA 2050/03, Lex nr 160781). Należy podkreślić, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 dopuszcza jedynie możliwość wydania decyzji określającej czynności, których wykonanie w wyznaczonym terminie może spowodować do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Wydając zatem taką decyzję organ musi być przekonany, że istnieje taka możliwość oraz mieć rozeznanie jakie konkretne prace budowlane doprowadzą budowlę, w tym konkretnym przypadku ścianę południową budynku przy ulicy A w Z. do stanu zgodnego z prawem. Wobec stwierdzonych powyżej uchybień decyzje organów obu instancji a nadto decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią powyższy pogląd prawny, uzupełnią we wskazanym kierunku postępowanie dowodowe i dopiero wtedy podejmą stosowną decyzję w trybie art. 51 prawa budowlanego.