II SA/Gl 775/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. R. pozwolenia na rozbudowę stacji paliw o moduł do tankowania gazu do pojazdów mechanicznych – etap II- budowa budynku obsługi stacji wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr 1 zlokalizowanej w G. przy ulicy [...], zgodnie z przedłożonym projektem. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że projektowana inwestycja zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., gdyż parcela przewidziana do zabudowy znajduje się w jednostce oznaczonej symbolami – "[...],[...]" – teren [...]. Inwestor przedstawił wymagane dokumenty i uzgodnienia niezbędne dla rozstrzygnięcia, wśród których była m.in. uzyskana przez inwestora zgoda właściciela sąsiedniej działki na budowę w granicy z działką nr 2. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] przeniósł prawa i obowiązki wynikające w wymienionej powyżej decyzji nr [...] na rzecz Spółdzielni [...] w G. W uzasadnieniu wskazał, iż organ wobec zgody M.R., zobowiązany został do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę stacji paliw na rzecz wnioskującej Spółdzielni [...] która oświadczyła, iż przyjmuje wszystkie warunki wynikające z tej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], przywołując w podstawie prawnej art. 36a ust. 1, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, postanowił zmienić swoją decyzję nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw o moduł do tankowania gazu do pojazdów mechanicznych – etap II – budowa budynku obsługi stacji wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr 1 zlokalizowanej w G. przy ulicy [...], w części dotyczącej zmiany projektu budowlanego budynku obsługi stacji zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż inwestor pragnie dokonać zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, które to zmiany obejmują budynek obsługi stacji i zostały ujęte w przygotowanym projekcie. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej decyzji art. 36a ust. 1, art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust.4 ustawy Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), postanowił zmienić swoje decyzje: Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na rozbudowę stacji paliw oraz Nr [...] z dnia [...] r. o zmianie pozwolenia na budowę w części dotyczącej zmiany projektu budowlanego budynku stacji zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na rozbudowę stacji paliw w G., wskazując, iż obecnie inwestor pragnie dokonać dalszych zmian w stosunku do zatwierdzonych projektów, a dotyczą one budynku obsługi stacji i zostały ujęte w projekcie budowlanym sporządzonym przez S.S., który stanowi załącznik do niniejszej decyzji. Podkreślił, że zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy G. zmiany w projekcie są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R.F., właściciel działki nr 2, bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową inwestycją. Podał, iż nie zgadza się z wymienioną powyżej decyzją, a powodem tego są rażące uchybienia ze strony inwestora. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...], przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36a i art. 82 § 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 1546, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przypomniał wydane w sprawie decyzje, podnosząc, że w trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor wystąpił ponownie z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia w związku z planowanymi zmianami, tj. w zakresie konstrukcji dachu i pomieszczeń na piętrze w budynku obsługi stacji. Zaprojektowano przesunięcie ściany zewnętrznej w kierunku tarasu, co nie spowoduje zwiększenia wysokości budynku, wysokości ściany w granicy działki ani żadnych zmian w zagospodarowaniu terenu działki nr 1. Zmiany te nie powinny tym samym naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec jednak zwiększenia kubatury przedmiotowego budynku, co jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych wymagana jest zmiana pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Dodał, że planowane zamierzenie zgodne jest z obowiązującym planem miejscowym, a projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji, stąd orzeczono jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł, reprezentowany przez pełnomocnika, R. F. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 i art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz przepisów procedury, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77 oraz art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkających na sąsiedniej działce ludzi, w szczególności bezpieczeństwa pożarowego a także z uwagi na zaniechanie w postępowaniu odwoławczym właściwego rozpatrzenia i oceny przestawionych przez skarżącego zarzutów, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż wydając swoje decyzje organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania w zakresie wzajemnego oddziaływania budynków, a mianowicie skarżący wskazywał, że udzielone pozwolenie na budowę zmienia dotychczasowe usytuowanie budynku mieszkalnego przeznaczonego na pobyt stały ludzi w zakresie oddziaływania na hałas i drgania (wibracje) ze stacji paliw, która ze swej natury służy do obsługi jak największej ilość pojazdów mechanicznych. Nadto podnosił, że wykorzystanie urządzeń do tankowania gazu stwarza dodatkowe, szczególne zagrożenie, nie tylko pożarowe. W skardze dodał, że inwestycja planowana jest w granicy z jego działką, przy czym budynek obsługi stacji usytuowany jest wzdłuż jego budynku. Spowodować to może naruszenie bezpieczeństwa pożarowego. Nadto zarzucił, iż nie zostały przy tym uwzględnione przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, co przy braku ściany oddzielenia pożarowego stwarza duże zagrożenie dla nieruchomości skarżącego. Skarżący już w trakcie postępowania administracyjnego zwracał uwagę na zagrożenie bezpieczeństwa jego nieruchomości, co jednak organy pominęły i nie rozpatrzyły w sposób przewidziany przepisami prawa. Wskazując na wymienione na wstępie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zarzucił organom naruszenie naczelnych zasad postępowania, co jest niedopuszczalne i skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja wydana w trybie art. 36a Prawa budowlanego jest wyłącznie formalną zmianą decyzji wcześniej już wydanej, co stało się z powodu planowanych zmian konstrukcyjnych dachu oraz ściany zewnętrznej budynku obsługi stacji. W odpowiedzi na zarzuty skargi organ podał, że zaprojektowany w granicy działek budynek obsługi stacji paliw przylega do istniejącego budynku gospodarczego należącego do skarżącego. Projektowany budynek usytuowany po północnej stronie nie powoduje zacienienia czy przesłonienia budynku mieszkalnego. Nadto z projektu budowlanego nie wynika by w pobliżu muru oporowego planowane były miejsca postojowe. Dodatkowo podniósł, iż niniejsza decyzja jest zmianą decyzji z [...] r., a na wszystkich etapach tego postępowania skarżący był stroną i nie zgłaszał wcześniej żadnych zastrzeżeń. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Wyjaśnił, ze planowana zmiana polega na rozbudowie budynku stacji paliw poprzez znaczne podniesienie konstrukcji dachu ponad mur oporowy oddzielający ten budynek od działki skarżącego. Projekt przewiduje spad połaci dachowych w taki sposób, że wody z dachu odprowadzane będą na grunt w granicy działek pomiędzy tym budynkiem a budynkiem gospodarczym na działce skarżącego, co powodować będzie niszczenie budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględniając przy tym regulację zawartą w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że Sąd uwzględni złożoną skargę, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem tak procesowym jak i materialnym. Wydane one zostały bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie i naruszeniem przepisów prawa materialnego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt a i pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazać przyjdzie na wstępie, że w rozpatrywanej sprawie wydane już zostało pozwolenie na rozbudowę stacji paliw o moduł tankowania gazu do pojazdów mechanicznych oraz budowę budynku obsługi stacji na działce nr 1 położonej w G. przy ulicy [...] oraz zatwierdzony został przedłożony projekt budowlany. Nastąpiło to decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. na rzecz M. R. Następnie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji zostały przeniesione na Spółdzielnię [...] w G. – decyzją z dnia [...] r., a decyzją z dnia [...] r. nastąpiła pierwsza zmiana pierwotnej decyzji z dnia [...] r.. Wobec lakonicznej treści tej decyzji można jedynie domniemywać, iż była to zmiana tej decyzji w części dotyczącej zmiany projektu budowlanego budynku obsługi stacji paliw. Z kolei obecna decyzja organu pierwszej instancji ponownie dokonuje zmiany w zatwierdzonym projekcie w zakresie budynku obsługi stacji. Zgodnie z art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednocześnie art. 36a ust. 5 dopuszcza "nieistotne odstąpienie" od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, stanowiąc, iż takie odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten zawiera w istocie katalog istotnych odstępstw, wśród których wymieniona została m.in. zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. Jak wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów – analizowana zmiana mieścić się będzie w wymienionym katalogu – jak stanowi uzasadnienie decyzji drugoinsntacyjnej – zmiana dotyczy konstrukcji dachu i powierzchni pomieszczeń na piętrze, poprzez przesunięcie ściany zewnętrznej, czyli zwiększenie kubatury przedmiotowego budynku obsługi stacji paliw. Mając zatem na uwadze powyższe, by nie dopuścić do samowoli budowlanej, inwestor zamierzając dokonać takiej zmiany, zobowiązany był wystąpić, na podstawie przywołanego powyżej przepisu, z wnioskiem o zmianę dotychczasowego pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga fakt, iż postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych określonych w art. 32 do art. 35 ustawy Prawo budowlane, z tą jedynie różnicą, iż dotyczy tylko planowanej zmiany. Niezbędne zatem jest by w takim postępowaniu przedstawione zostały wymagane egzemplarze projektu budowlanego obrazującego zamierzone zmiany w dotychczasowym projekcie wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami czy innymi, niezbędnymi dokumentami. Projekt ten odpowiadać powinien wymaganiom wskazanym w art. 34 ustawy, a organ winien przeprowadzić procedurę przewidzianą w art. 35 ustawy. Dodatkowe wymagania dotyczące formy projektu budowlanego zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) Uwzględniając powyższe uregulowania należy stwierdzić, iż kwestionowane decyzje, a zwłaszcza decyzja organu pierwszej instancji, bardzo lakonicznie formułuje zakres zmian wprowadzonych w dotychczasowym projekcie (zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu) odwołując się do załączonej do decyzji dokumentacji, stanowiącej załącznik tej decyzji. Dokonując jednak dokładnego sprawdzenia załączonych do sprawy dokumentów wypada stwierdzić, że takiego załącznika przedmiotowa decyzja nie posiada. W rezultacie więc nie wiadomo, jaki zakres zmian w projekcie wprowadzono kwestionowaną decyzją, czego konkretnie wprowadzone zmiany mają dotyczyć. Stąd też trudno w takich okolicznościach dokonać sprawdzenia ich poprawności, także w zakresie zarzutów wskazanych przez skarżącego w skardze. Trudno bowiem uznać, by "luźne kartki i rysunki" dołączone do akt administracyjnych, nie ostemplowane i nie opisane jako załącznik do konkretnej decyzji, takim załącznikiem były. Zidentyfikowanie wymienionego w decyzji organu pierwszej instancji załącznika jest tym bardziej trudne, że przedmiotowa zmiana w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. projekcie budowlanym jest już drugą zmianą, a w dołączonych aktach znajdują się wprawdzie "rysunki projektu" w trzech różnych wersjach, lecz nie można jednoznacznie określić, której zmiany te "rysunki projektu" dotyczą, gdyż żadne z nich nie są opisane. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy wymaga zatem przede wszystkim zakres zmian wprowadzonych przedmiotową decyzją w zatwierdzonym i już raz zmienionym projekcie budynku obsługi stacji paliw. W dostępnych Sądowi aktach administracyjnych brak dokładnych informacji na ten temat. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu dokładniej wprawdzie próbował wskazać dokładniej zakres zamierzonych zmian, ale także nie uczynił tego w sposób nie budzący wątpliwości, nie odniósł się nadto do podnoszonych wątpliwości i zastrzeżeń kierowanych przez stronę skarżącą, a nadto nie zwrócił uwagi na brak przedmiotowego załącznika do kontrolowanej decyzji. Na marginesie należy dodatkowo zauważyć, iż organy winny zastanowić się i ewentualnie rozważyć, czy w analizowanej sprawie nadal problem dotyczy zmiany udzielonego pozwolenia na budowę czy może dotyczyć będzie już rozbudowy budynku stacji paliw, a zatem niezbędne będzie nowe pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego, albowiem nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniach tych decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.