II SA/Gl 776/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant st. ref. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.S. i W.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia (...)r. nr (...), 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania (...) złotych. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i M. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na parceli nr [...] w R. Na skutek pisma W. i M. S. (właścicieli działki sąsiedniej w stosunku do działki objętej pozwoleniem na budowę noszącej nr [...]) z dnia [...] r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., organ ten pismem z dnia [...] r. zawiadomił wnioskodawców oraz M., C. i M. S. o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w R. na działce nr [...]. W toku powyższego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie (po uchyleniu wcześniejszych postanowień) nr [...] w dniu [...] r., którym na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę Wójta Gminy R. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r., a więc postępowanie dotyczące robót budowlanych prowadzonych w oparciu o to pozwolenie, ale z jego naruszeniem podlega zawieszeniu bowiem rozstrzygnięcie co do ważności tego pozwolenia stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania. Nadto M. i M. S. wystąpili do Sądu Rejonowego w Z. z pozwem o ochronę własności. Granice gruntów należących do inwestorów R. i W. S. oraz gruntu stanowiącego własność M. i M. S. stały się sporne, a w związku z tym nie można jednoznacznie ustalić jakie czynności lub roboty należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z uwzględnieniem warunków technicznych. M. i W. S. w zażaleniu na powyższe postanowienie stwierdzili, iż jest ono dla nich niezrozumiałe, tym bardziej, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1, 144 i 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu odwoławczego zarówno wynik postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jak i postępowanie sądowe prowadzone w Wydziale Cywilnym Sądu Rejonowego w Z. spod sygn. [...] są zagadnieniami wstępnymi dla przedmiotowej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i W. S. podnieśli, że inwestorzy R. i M. S. realizują rozbudowę budynku z naruszeniem granic skarżących, niedopuszczalnym zbliżeniem do granicy, oknami usytuowanymi w sposób niezgodny z przepisami oraz niewłaściwym odwodnieniem dachu. Dlatego nie jest dla nich zrozumiałe zawieszenie postępowania w sprawie, a także podważanie przez organ I instancji przebiegu granicy między działką inwestorów, a działką skarżących. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podnoszonych w postanowieniu ostatecznym. Organ podkreślił, że nie kwestionuje przebiegu granicy lecz czynią to skarżący, którzy wystąpili do sądu powszechnego o ochronę własności domagając się wydania z działki nr [...] pasa gruntu o powierzchni około [...] m, bezpośrednio przylegającego do działki nr [...] (własność skarżących). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd zobowiązany do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów uwzględnił z urzędu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W związku z tym zasadnicza kwestia wymagająca rozstrzygnięcia Sądu sprowadzania się do odpowiedzi na pytanie czy wskazane w postanowieniu okoliczności: pozostająca w toku postępowania administracyjnego sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. oraz zawisła przed sądem powszechnym sprawa o ochronę własności zawierająca żądanie w istocie wymagające ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...], stanowiły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki albo z przepisów prawa materialnego wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu. Innym organem w rozumieniu omawianego przepisu jest każdy organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych, natomiast sądem – zdaniem składu orzekającego jest każdy sąd (np. powszechny, wojskowy, polubowny) ale nie sąd administracyjny. Wynika to z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że zagadnienie o jakim w nim mowa nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwym organem albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne, czy prawomocne w przypadku orzeczeń sądowych, rozstrzygnięcie w tej kwestii. Zatem gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu kpa, o jego rozstrzygnięciu możemy mówić w przypadku wydania orzeczenia przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2001 r. III SA 3226/990. Samo wszczęcie postępowania (możliwość wszczęcia) przed sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem ostatecznej decyzji która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Orzeczenia sądu administracyjnego uwzględniające skargę mają charakter rozstrzygnięć kasatoryjnych (poza stwierdzeniem nieważności), tym samym uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego orzeczenia nie pociąga za sobą automatycznie przesłanki wznowieniowej – art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 126 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego postanowienia należy stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W zakresie przesłanki polegającej na zawisłości przed sądem powszechnym sprawy o ochronę własności, w której mieści się ustalenie granic między działkami stron należy stwierdzić, że spór graniczny nie uzasadnia zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sytuacji gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę wykazując w sposób niewadliwy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeciwny pogląd stwarzałby możliwości blokowania każdej działalności inwestycyjnej przez złożenie pozwu o ochronę własności. Natomiast przesłanka związana z prowadzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. uzasadniała zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie nieważności tej decyzji lub odmowa stwierdzenia ma bezpośredni wpływ na tryb prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie (art. 51 ust. 2 lub ust. 3 Prawa budowlanego). Jednakże organ odwoławczy nie dostrzegł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., a więc przed podjęciem zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym, jego uprawnienia nie są ograniczone do kontroli rozstrzygnięcia I instancji, ale polegają na ponownym rozpatrzeniu sprawy co do istoty. Organ ten jest zobowiązany do uwzględnienia zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego zaistniałego po wydaniu kontrolowanego aktu. W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał tego obowiązku i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy mimo, iż w dacie podejmowania postanowienia objętego kontrolą w niniejszej sprawie, omawiana przesłanka już nie istniała. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej ppsa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższego uzasadnienia.