II SA/Gl 777/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska,, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Rada Gminy N. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania gminy N. dla obszaru obejmującego sołectwo G.. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z zm.). Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym w skardze z dnia [...] 2005 r. – wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Uchwała ta w ocenie Wojewody została podjęta z rażącym naruszeniem art. 17 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 23.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykazuje ona istotne rozbieżności pomiędzy jej zapisami, a zapisami opiniowanymi i uzgodnionymi z właściwymi organami (w tym Wojewodą) oraz wyłożonym do publicznego wglądu projektem tej uchwały. W projekcie uchwały zapis § 22 pkt 4 posiadał brzmienie: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem Z oraz kolejnymi numerami od 01 do 26 ustala się (...) 4. Adaptacja istniejącego zagospodarowania, możliwość przeprowadzania remontów i modernizacji istniejących obiektów". Zapis ten został rozbudowany w § 25 pkt 4 zaskarżonej uchwały (będącym odpowiednikiem § 22 w projekcie) o dodatkowe zdanie "... w tym dopuszczenie do kontynuowania rozpoczętych inwestycji (budynek gospodarczy, basen kryty i otwarty, szklarnia) na działce A w jednostce Z 01, po spełnieniu warunków określonych w przepisach szczególnych". Nowe brzmienie § 22 projektu planu w sposób istotny odbiega od zapisu będącego przedmiotem uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, który to zapis nie zezwalał na kontynuację prac budowlanych, a uzgadniając projekt wyznaczono granice bezpośredniego zagrożenia powodzią. Nowy zapis § 22 projektu uchwały pozostaje nadto w sprzeczności z § 62 pkt 2 litera "a" zaskarżonej uchwały. Dodano także nowe ustalenia w § 17 uchwały końcowej przez wprowadzenie nowej funkcji podstawowej w postaci usług oświaty – symbol U 01, na terenie na którym dotychczas podstawową funkcją były usługi mieszkaniowe. Nadto w zaskarżonej uchwale pominięto zawarte w projekcie ustalenia - § 40 pkt 1 litera "c" oraz § 45 i § 46 – dotyczące wyznaczonej strefy obserwacji archeologicznej – symbol OW, a ponieważ projekt był uzgodniony z służbami ochrony konserwatorskiej, ich pominięcie wymagało ponownego uzgodnienia w tym zakresie. Rada Gminy w N. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wyjaśniła: - rozbudowa ustaleń § 25 pkt 4 w zaskarżonej uchwale jedynie uszczegółowiła poprzedni zapis, ale nie zmieniła go w istotny sposób. Dodatkowy zapis mieści się w ustaleniach projektu, bowiem przez adaptację istniejącego zagospodarowania w odniesieniu do istniejących fundamentów, należy rozumieć dokończenie inwestycji. Nadto inwestycja na działce A znajduje się poza strefą zagrożenia powodziowego, - pominięcie zapisów strefy obserwacji archeologicznej "OW", zawartych w § 40 pkt 1c oraz § 45 i § 46, stanowiło następstwo braku stanowisk archeologicznych na terenie sołectwa G., poza stanowiskami objętymi strefą ochrony archeologicznej "W". Wprowadzenie ustaleń dla strefy "OW do projektu planu nastąpiło omyłkowo, o czym świadczy brak na rysunku projektu planu strefy obserwacji archeologicznej "OW", do której te ustalenia się odnoszą, - zapis § 17 dotyczący funkcji oświaty – UO 01 został wprowadzony do projektu planu po uzgodnieniach, a przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Teren oznaczony symbolem UO 01 obejmuje wyłącznie obszar szkoły [...] w G. i będący własnością Gminy N.. Na rozprawie w dniu 27.02.2006 roku pełnomocnik Wojewody i [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków cofnął skargę w zakresie dotyczącym § 17 zaskarżonej uchwały, podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności całości uchwały z uwagi na naruszenie procedury planistycznej. Podkreślił, że wprowadzenie dodatkowego zapisu do planu odnośnie działki A nastąpiło z pominięciem procedury i to w sytuacji gdy inwestycja rozpoczęta na tej działce jest przedmiotem sporów na terenie Gminy. Pełnomocnik Gminy wnosił o oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności planu jedynie w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z zm.) utrzymano zasadą sformalizowanej procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 17. Ustawodawca rygorystycznie potraktował obowiązek zachowania procedury sporządzania planu, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Organem właściwym do sporządzenia planu miejscowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). To on – po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego – dokonuje kolejno czynności wskazanych w art. 17 ustawy. Miedzy innymi uzgadnia projekt z podmiotami określonymi w art. 17 pkt 7 i wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9), a następnie ogłasza o wyłożeniu projektu i terminie składania uwag (art. 17 pkt 10 i 11). Rozpatruje uwagi do projektu (art. 17 pkt 12) i wprowadza zmiany do projektu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (art. 17 pkt 13). Z powyższego zapisu wynika, iż w trakcie procedury planistycznej wójt dwukrotnie jest uprawniony do wprowadzenia zmian do projektu (art. 17 pkt 9 i pkt 13), a mianowicie po uzyskaniu opinii i uzgodnień oraz w następstwie rozpatrzenia uwag z czym może łączyć się obowiązek ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. Plan miejscowy uchwala rada gminy po przedstawieniu jej przez wójta projektu planu i nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14) a przed podjęciem uchwały dokonuje czynności określonych w art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 19 ust. 1, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie, czynności określone w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym. Zasadniczo organem oceniającym zakres koniecznego ponowienia procedury jest wójt (art. 17 pkt 13), ale weryfikacja prawidłowości jego działań należy do rady uchwalającej plan. Skutkiem błędu w ocenie zakresu czynności wymagających ponowienia może bowiem być stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu. Z użytego zarówno w art. 17 pkt 13, jak i 19 ust. 1 zwrotu nieostrego "w niezbędnym zakresie" wynika, że nie każda zmiana wprowadzona do projektu planu będzie wymagała ponowienia czynności z art. 17. Na użytek niniejszej sprawy – w ocenie składu orzekającego – wymaga rozważenia czy wprowadzenie do projektu planu zmiany odnośnie ustaleń, które były przedmiotem uzgodnień z właściwymi organami wymaga ponowienia czynności przez uzyskanie uzgodnień dla tych zmian i ponownego wyłożenia projektu. Skoro właściwe instytucje i organy uzgadniają projekt planu w zakresie swojej właściwości, to wójt i rada zawsze powinny dokonać oceny, czy wprowadzone do projektu zmiany dotykają spraw będących przedmiotem uzgodnienia. Uzgodnienie dokonywane przez organy o których mowa w art. 17 pkt 17, jak wynika z art. 24 ust. 1, dokonywane jest w trybie art. 106 kpa i ma charakter wiążący (inaczej niż opinie, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał im innego charakteru). W przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ lub z naruszeniem uzgodnienia, zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały w całości lub części. Na stanowisko zajęte przez organy uzgadniające projekt planu zgodnie z art. 106 § 5 kpa wójtowi przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie doszło do uchwalenia miejscowego planu, którego zapisy wykazują istotne różnice w stosunku do zapisów zawartych w projekcie planu uzgodnionym z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej i [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz wyłożonym do publicznego wglądu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił projekt planu, którego § 22 pkt 4 miał brzmienie "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem Z oraz kolejnymi numerami od 01 do 26 ustala się (...) 4. Adaptacja istniejącego zagospodarowania, możliwość przeprowadzenia remontów i modernizacji istniejących obiektów". W zaskarżonej uchwale zapis ten został rozbudowany w § 25 pkt 4 (odpowiednik § 22 w projekcie), po myślniku w zdaniu: "w tym dopuszczenie do kontynuowania rozpoczętych inwestycji (budynek gospodarczy, basen kryty i otwarty, szklarnia) na działce A w jednostce Z 01, po spełnieniu warunków określonych w przepisach szczególnych". Nadanie nowego brzmienia § 22 projektu, jak zasadnie twierdzi organ nadzoru, w sposób istotny zmienia ustalenia będące przedmiotem uzgodnienia w postanowieniu z dnia [...] roku. Uzgodnione ustalenia § 22 projektu nie zezwalały na kontynuowanie w jednostce Z 01 prac budowlanych, co wiązało się z wyznaczeniem granicy bezpośredniego zagrożenia powodzią w pasie szerokości od 10 do 50 metrów na brzegu prawym. Jak wynika z rysunku projektu planu przedstawionego do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej działka nr A położona jest w sąsiedztwie rzeki S., a wyznaczona na tym rysunku strefa zagrożenia powodzią w niewielkiej, ale jednak w części przebiega przez kraniec tej działki. Wbrew twierdzeniom Gminy wprowadzony do planu zapis uzupełniający - § 25 pkt 4 (w projekcie § 22) – nie stanowi sprecyzowania zapisu przedstawionego do uzgodnienia, ale zmienia i rozszerza ten zapis. W istocie do planu przyjęto nieuzgodnione ustalenie, pozostające w sprzeczności z uzgodnionym § 22 projektu. Ten bowiem nie dopuszczał budowy w jednostce Z 01, a jedynie remont i modernizację istniejących obiektów. Oznacza to, że wbrew uzgodnieniom z [...] 2003 r. w zaskarżonej uchwale przyjęto zapis § 25 pkt 4 (w projekcie § 22) nie tylko nie uzgodniony z właściwym organem, ale także sprzeczny z pierwszą częścią zapisu § 25 pkt 4 uchwały, która nie przewidywała budowy na przedmiotowym terenie. Za trafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 17 w związku z art. 19 ustawy z 23.03.2003 r. przez pominięcie w zaskarżonej uchwale § 40 pkt 1c, § 45 i § 46 dotyczących wyznaczonej strefy obserwacji archeologicznej OW. Ustalenia zawarte w § 40 pkt 1c, § 45 i § 46 wchodziły w skład rozdziału 3 "Przepisy dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków" przedstawionego do uzgodnienia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projektu planu. Uzgodnienie to zostało dokonane przy przyjęciu przez organ konserwatorski istnienia powyższych zapisów. Skoro jak twierdzi Gmina, zapisy te znalazły się w projekcie planu pomyłkowo, o czym świadczy brak oznaczenia strefy OW na rysunku do projektu, to należało dokonać ponownego uzgodnienia. Pominięcie uzgodnionych zapisów, podobnie jak w przypadku omówionym jako pierwszy, stanowi bowiem istotne naruszenie art. 17 ustawy w związku z art. 19 tej ustawy, jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu ze skutkami przewidzianymi w art. 28 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do podnoszonego przez Gminę faktu braku oznaczeń na rysunku do projektu przedstawionego do uzgodnienia strefy OW, należy stwierdzić, że rysunek obowiązuje jedynie w zakresie określonym w projekcie (następnie planie). Rysunek nie jest bowiem przepisem ani normą prawną, pełni on rolę służebną, wyjaśniającą tekst i to pod warunkiem, że tekst odsyła do rysunku. W obu omawianych przypadkach – w ocenie składu orzekającego – doszło do naruszenia art. 17 w zw. z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie w zaskarżonej uchwale ustaleń, które pozostawały w sprzeczności z uzgodnieniem (§ 25 pkt 4 uchwały) oraz pominięcie ustaleń § 40 pkt 1c, § 45 i § 46 uchwały), będących m. innymi podstawą uzgodnienia. Powyższe naruszenie trybu sporządzania planu jest istotnym naruszeniem, a więc takim, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego to jest – gdyby nie te naruszenia – w omawianej sprawie treść uchwały odpowiadałaby treści uzgodnionego projektu. Stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, uczyniło cofnięcie skargi przez pełnomocnika Wojewody odnośnie ustaleń § 17 zaskarżonej uchwały, za nie mającym znaczenia dla rozstrzygnięcia i to niezależnie od uznania przez Sąd dopuszczalności cofnięcia. W ocenie składu orzekającego nie istnieje bowiem możliwość stwierdzenia nieważności jedynie części zaskarżonej uchwały, a to z tego powodu, iż pominięcie uzgodnień dotyczących strefy OW – obserwacji archeologicznej w przedmiotowej uchwale musiało pociągnąć za sobą stwierdzenie nieważności całego Rozdziału 3 "Przepisy dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków". Ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, to uznanie, iż rozdział regulujący powyższe zasady został podjęty z istotnym naruszeniem trybu planistycznego musi spowodować nieważność całej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Nie może bowiem funkcjonować plan miejscowy w którym brak ustaleń dotyczących zasad określonych w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.