II SA/Gl 777/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Magdalena Matuszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi "A" w O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., decyzją z dnia [...]r. nr [...]działając na podstawie art. 67 ust. 1 i 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) nakazał Agencji Nieruchomości Rolnych Administracji Mienia Niezagospodarowanego Oddział Terenowy w O. (dalej zwana Agencją) dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku w terminie do [...]r. Wobec nie złożenia od tej decyzji odwołania stała się ona ostateczna, a w związku z nie wykonaniem nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie PINB działając w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.) upomnieniem z dnia [...] wezwał Agencję do dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego w terminie [...] dni od otrzymania wezwania. W odpowiedzi na upomnienie Agencja pismem z dnia [...]r. wniosła o zaniechanie egzekucji do końca [...]r. oraz wyjaśniała, że została wszczęta procedura zamówienia publicznego na wyłonienie wykonawcy rozbiórki i informowała, że dokonała zawiadomienia o zamiarze zbycia przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do zgłoszenia się oferenta (J. S.), która jest jednym ze spadkobierców poprzedniego właściciela. Podkreślono, że sprzedaż nieruchomości zostanie sfinalizowana w miesiącu wrześniu [...] r. oraz wskazano, że oferentowi jako spadkobiercy poprzedniego właściciela przysługuje pierwszeństwo w nabyciu przedmiotowej nieruchomości z mocy art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia [...]r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, ze zm.) i podnoszono, że Agencja składając oświadczenie o zobowiązaniu do dokonania rozbiórki nie wiedziała o istnieniu spadkobierczyni oraz podkreślano, że J. S. w przypadku dokonania rozbiórki może wystąpić z roszczeniami odszkodowawczymi co może dodatkowo narazić Skarb Państwa na niepotrzebne koszty nie licząc kosztów rozbiórki budynku, który w ciągu kilkunastu dni stanie się własnością ww. osoby fizycznej. W odpowiedzi PINB pismem z dnia [...] r. zobowiązał Agencję do przesłania kopii aktu notarialnego umowy sprzedaży ww. nieruchomości, celem ustalenia nowego jej właściciela. W związku z brakiem działań ze strony Agencji, tytułem wykonawczym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, powołując się na przepisy ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...], zobowiązał Agencję Nieruchomości Rolnych, Administracji Mienia Niezagospodarowanego, Oddział Terenowy w O. do dokonania rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. W tytule wykonawczym wskazano, że upomnienie doręczono w dniu [...]r. Tytuł wykonawczy zaopatrzony został w klauzulę o skierowaniu do egzekucji, zawarto w nim pouczenie o podstawach i terminie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz umieszczono w nim w wymagane pieczęcie urzędowe. Tytuł wykonawczy doręczony został Agencji w dniu [...] r. W dniu [...] r. Agencja, wniosła zarzuty przeciwko prowadzonej egzekucji. Zobowiązana w dużej części powtórzyła swoje wcześniejsze zastrzeżenia i wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] r. i informowała, że toczy się postępowanie spadkowe z udziałem zainteresowanej kupnem spadkobierczyni poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości J. S. Podkreślono, że oferentowi jako spadkobiercy przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości z mocy art. 29 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Akcentowano, że w momencie składania oświadczenia o zobowiązaniu do dokonania rozbiórki Agencja nie wiedziała o istnieniu spadkobierczyni oraz podkreślono, że w przypadku dokonania rozbiórki wbrew woli przyszłej spadkobierczyni może ona wystąpić z roszczeniami odszkodowawczymi, a także wskazywano na niepotrzebne koszty rozbiórki budynku jakie poniósłby Skarb Państwa w sytuacji, gdy budynek w najbliższej przyszłości zmieni właściciela. Dodatkowo zapewniono, iż teren działki jest zabezpieczony oraz wskazano, że o aktualnym przebiegu sprawy Agencja informowała PINB w Z. pismami z dnia [...]. i [...] r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 17 u.p.e.a. po rozpatrzeniu zarzutów w sprawie dotyczącej rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. uznał je za nieuzasadnione. Organ wskazał, że wobec braku wykonania obowiązku nakazującego rozbiórkę ww. budynku i nie wykonania jej pomimo podjętego zobowiązania do [...] r., braku informacji co do stanu sprawy oraz wniosku o przedłużenie terminu w związku z przytoczonymi w zarzutach okolicznościami nie mógł dłużej zwlekać z wdrożeniem procedury egzekucyjnej bez narażania się na zarzut bezczynności. Na powyższe postanowienie organu l instancji Agencja reprezentowana przez radcę prawnego J. J. wniosła zażalenie, w którym przedstawiła dotychczasowe argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] r. oraz w piśmie z dnia [...] r. wskazując, że zasadniczym powodem przewlekania sprawy była konieczność stwierdzenia nabycia spadku przez J. S., na dowód czego Agencja przedstawiała wezwanie na rozprawę w Sądzie Rejonowym w Z. W zażaleniu podkreślano w związku z tym, że zarzut nie dotrzymywania umów przez Agencję oraz nie informowania PINB o przyczynach przewlekłości nie jest uzasadniony. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że po analizie akt sprawy podziela stanowisko organ egzekucyjnego oraz podniósł, że zarzuty skarżącego co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie są zarzutami ujętymi w art. 33 u.p.e.a. Podkreślono, że zarzuty nie wyczerpują żadnej z przesłanek, a dotyczą spraw własnościowych, które w przypadku egzekwowania wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej są nieistotne jako, że jest on egzekwowany od aktualnie władającego nieruchomością. Na postanowienie WINB skargę do sądu administracyjnego wniosła Agencja (dalej zwana skarżącą) reprezentowana przez pełnomocnika, który w jej imieniu domagał się zmiany zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w Z. z dnia [...] r. poprzez odstąpienie od rozbiórki ww. przedmiotowego budynku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB w Z. W przeważającej części uzasadnienia skarżąca Agencja przedstawiła dotychczasowy opis sprawy wraz z podnoszonymi okolicznościami oraz podkreślała, że w jej ocenie wcześniej zgłaszane "zarzuty mogły się mieścić w dyspozycji przepisu art. 33 pkt. 4 i 8" u.p.e.a. i podkreślała, że jest rzeczą bezsporną, iż trwała procedura przenoszenia własności nieruchomości na spadkobierczynię byłych właścicieli. W skardze dodatkowo wskazano, iż PINB nie odniósł się do wniosku o wstrzymanie wykonania czynności egzekucyjnych złożonego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a., a podjęcie decyzji w tej sprawie dałoby podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż skarżąca cały czas podnosi, że ma zamiar sprzedać przedmiotową nieruchomość, czego jednak nie uczyniła, a dopiero po tym fakcie dotychczasowe obowiązki wynikające z decyzji o rozbiórce przejdą na nowego właściciela. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Agencji wnosił i wywodził jak w skardze, a na pytanie Sądu podał, że nie dysponuje wiadomościami, czy doszło już do zmian własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której wyżej mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1269). Nie każde stwierdzone naruszenie przepisów prawa przez organ administracyjny w procesie wydawania aktu administracyjnego, skutkuje jego uchyleniem. Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem nie każda stwierdzona wada prawna decyzji lub postanowienia kwalifikuje je do wyeliminowania z obrotu prawnego, koniecznym jest zaistnienie przesłanek o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lub art. 145 § 2 p.p.s.a. - w wypadku stwierdzenia nieważności. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Należy w tym miejscu podnieść, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza, to że rozpatrując daną sprawę sąd ma obowiązek zbadania legalności nie tylko zaskarżonego aktu, ale również aktów go poprzedzających, jednakże - w granicach danej sprawy. W wypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa, a w wyniku jego wydania sanowane zostały uchybienia prawnomaterialne lub formalne jakimi dotknięte zostały akty poprzedzające zaskarżony akt, sąd nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu. Należy zauważyć, iż zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia. Spełnia on co prawda podobną rolę jak odwołanie (zażalenie) w postępowaniu administracyjnym, wykazując jednak pewne odrębności, z których jak wynika z akt sprawy strona skarżąca nie zawsze zdawała sobie sprawę. Zarzuty jako środek prawny zaskarżenia służą zobowiązanemu, a takim niewątpliwie jest skarżąca Agencja, która składając zarzuty potraktowała je w zasadzie jak odwołanie, uznając, że zarzuty można składać z jakiegokolwiek powodu, a tak z uwagi na treść art. 33 u.p.e.a nie jest. Przepis ten zawiera bowiem taksatywnie wymienione przyczyny stanowiące podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, którymi mogą być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Zarzut składa się wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej, a zgłoszony zarzut nie wywiera skutku w postaci wstrzymania jego wykonania, co w świetle treści skargi należy zaakcentować, podkreślając, iż także i te zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku w tym postępowaniu. Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić co następuje. Sąd podziela ocenę przedstawioną w kontrolowanym postanowieniu organu II instancji, iż przedstawione przez Agencję zarzuty nie mieściły się wprost w dyspozycji żadnego z ww. pkt. art. 33 u.p.e.a., a podnoszone okoliczności dotyczące trwającej procedury przenoszenia własności, w ocenie Sądu zasadnie organ II instancji uznała za nieistotne z uwagi na to, że wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej w rozpatrywanym przypadku ma być egzekwowane od podmiotu aktualnie władającego nieruchomością oraz dla tego, że ostateczny, już odroczony termin wykonania obowiązku rozbiórki minął [...] r. Sąd stwierdza ponadto, iż Agencja dopiero na etapie skargi podniosła zarzut naruszenia art. 33 u.p.e.a, wskazując, że zgłaszane zarzuty w istocie mieszczą się w dyspozycji pkt. 4 i 8 art. 33 u.p.e.a. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dokonał także analizy zgłoszonego w tym zakresie zarzutu i stwierdza, iż w świetle przedłożonych akt sprawy brak podstaw prawnych do uznania, że zarzuty w postaci błędu co do osoby zobowiązanego jaki i co do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego są zasadne. Zgodnie bowiem z treścią decyzji PINB w Z. z dnia [...] r. nr [...] zobowiązanym do wykonania obowiązku w postaci rozbiórki była Agencja jako podmiot zarządzający mieniem Skarbu Państwa w skład, którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość położona na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. W tytule wykonawczym jako osobę zobowiązaną wskazano Agencję, zatem nie nastąpił błąd co do osoby zobowiązanej, albowiem Agencja, na mocy wskazanej powyżej decyzji administracyjnej, jest zobowiązana do wykonania obowiązku wynikającego z tejże decyzji. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego winien dotyczyć kontroli formalnej tożsamości podmiotu, co do której prowadzi się egzekucję. Zarzut oparty na przepisie art. 33 pkt 4 ustawy ma przeciwdziałać skierowaniu egzekucji do podmiotu, który de facto i de iure nie jest zobowiązany do wykonania określonego obowiązku. Fakt złożenia oferty kupna przedmiotowej nieruchomości przez spadkobierczynię poprzedniego właściciela niczego w sprawie nie zmienia, tym bardziej, że na rozprawie pełnomocnik Agencji nie potrafił na pytanie Sądu wskazać, czy planowana transakcja doszła w ogóle do skutku. Sąd zauważa, że w istocie skarżąca poza wezwaniem na rozprawę w sprawie stwierdzenia nabycia spadku (kilku spadkobierców) nie wykazała, aby istniało realne zainteresowanie ww. J. S. zakupem przedmiotowej nieruchomości. Zatem w ocenie Sądu wszelkie podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi nie mogły spowodować, iż odniesie ona skutek, tak samo jak nie mogły spowodować w ocenianym postępowaniu zmiany stanowiska organów. Stosownie do treści art. 1a pkt 20 u.p.e.a. przez zobowiązanego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jeżeli natomiast idzie o zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, to Sąd stwierdza, iż okoliczności sprawy nakazują przyjąć, iż organ w sposób zgodny z prawem uznał, iż ten właśnie środek egzekucyjny należy zastosować. Przeprowadzone przez PINB z Z. postępowanie, w tym oględziny oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy wskazują w istocie na brak możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki, a z czym skarżąca Agencja się pierwotnie zgodziła i co należy podkreślić nie składała odwołania od ww. decyzji PINB z dnia [...] r. W ocenie Sądu organ I instancji, będący w sprawie jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, dał Agencji wystarczająco dużo czasu na to, aby dokonała rozbiórki w zakreślonym terminie lub podjęła inne czynności powodujące, że nakaz stałby się bezprzedmiotowy lub objął inny podmiot. Organ powołany w swojej istocie m. in. do nadzorowania stanu technicznego budynków na podległym mu obszarze, nie mógł godzić się na to, aby przez tak długi okres zobowiązany uchylał się od realizacji nałożonego nań obowiązku, a których nie wykonywanie stwarzało realne niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia osób postronnych tym bardziej, że Agencja poza powoływaniem się na zamiar zbycia nieruchomości nie podejmowała, poza tymczasowym zabezpieczeniem taśmami i tablicami ostrzegawczymi, żadnych realnych działań mających na celu powstrzymanie pogarszania się stanu technicznego budynku, nie mówiąc już o jego trwałym zabezpieczeniu, czy remoncie. Zarzuty podnoszone w skardze nie mogły odnieść skutku także dla tego, że stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd nie stwierdził też aby podnoszona w skardze kwestia wniosku oraz samego wstrzymania wykonania czynności egzekucyjnych miała jakikolwiek istotny wpływ na postępowanie w rozpatrywanej sprawie. Kontrola skarżonego postanowienia nie wykazała, aby doszło w jego trakcie do naruszeń prawa materialnego lub procesowego mających istotny wpływ na prawidłowość postępowania egzekucyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie trafnie uznały zarzuty skarżącej Agencji za niezasadne i nie znalazły przyczyn dla których można by uznać egzekucję za niedopuszczalną oraz zmienić skarżone postanowienia i odstąpić od rozbiórki, jak tego domagała się skarżąca. Tym samym Sąd uznał, iż skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.