II SA/Gl 779/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska, NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] r. oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Gminy Ś. kwotę [...] /[...] / zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Działając jako organ wyznaczony do rozpoznania, Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm., zwanej dalej Prawem wodnym/ nakazał Gminie Ś. wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu gruntów przyległych do rowu biegnącego na swym początkowym odcinku wzdłuż granicy Ż. i Ś., a następnie terenami Ż.. W uzasadnieniu decyzji podał, że sprawa naruszenia stosunków wodnych w obrębie rowu nr A, położonego w Ż. jest rozpatrywana na wniosek S. M. zamieszkałego w Ś. nr [...]. Jak ustalono w toku postępowania, rozbudowa struktury mieszkaniowej na terenie przysiółka "[...]" w Ś., jest przyczyną zwiększonego spływu wód opadowych i roztopowych na niżej położone grunty przy granicy z Gminą Ż.. Całość tych wód zbiera się w rowie betonowym o parametrach1,00 x 1,00 m, biegnącym przy drodze gminnej w Ś., a następnie wprowadzana jest do rowu położonego na granicy Gminy Ś. i Gminy Ż./wyłożonego na długości około 600 m betonowymi płytami ażurowymi/. Rów ten biegnie na granicy Ś. i Ż. na odcinku około 400 m, dalej zaś, na odcinku ok. 1500 m przebiega wyłącznie po terenie Ż., aż do ujścia do potoku [...]. Pierwsze przypadki zalewania gruntów przyległych do opisanego rowu wystąpiły na początku lat 90-tych. Od tego też czasu datują się skargi właścicieli gruntów sąsiednich domagających się właściwego uregulowania stosunków wodnych. W konsekwencji organ orzekający stwierdził, że doszło do naruszenia stosunków wodnych przez Gminę Ś., polegającego na odprowadzeniu do rowu granicznego zwiększonej ilości wód z terenów przyległych położonych na obszarze przysiółka "[...]" w Ś.. Zwiększona ilość tych wód, głównie opadowych i roztopowych, jest następstwem rozbudowy infrastruktury mieszkaniowej /zwiększenie powierzchni utwardzonych, dachy i sieć dróg gminnych o nawierzchni bitumicznej/ na terenie tego przysiółka. Wody te okresowo nie mieszczą się w rowie, do którego są odprowadzane, co powoduje zalewanie terenów przyległych do rowu. Rów ten biegnący granicą Ś. i Ż. jest jedynym odbiorcą tych wód. Również na odcinku nie wyłożonym płytami ażurowymi, tj. odcinku około 1500 m położonym niewątpliwie na terenie Ż., rów ten służy przede wszystkim do odwodnienia przyległych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, położonych na obszarze Gminy Ż.. Ponieważ stwierdzona, a obciążająca Gminę Ś. zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie oddziaływuje na grunty sąsiednie położone w Ż., to istniały zdaniem organu orzekającego określone w art. 29 Prawa wodnego podstawy do nałożenia na tę Gminę obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu gruntów przyległych do przedmiotowego rowu. Do Gminy Ś. należeć będzie przy tym wybór sposobu wykonania tego obowiązku. Zwrócił też organ orzekający uwagę, że ewentualne wykonanie nowego ciągu odwadniającego, który przejąłby nadmiar wód, spływających z przysiółka "[...]" będzie wymagało pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji Gmina Ś. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że rów melioracyjny położony na działce nr B stanowiącej własność Skarbu Państwa biegnący częściowo po terenie Ś., a częściowo po terenie Ż., był i jest klasyfikowany jako wody płynące /symbol "Wp"/ i jego zadaniem jest m.in. odprowadzenie wód opadowych, co też ma w rzeczywistości miejsce. Rów ten istnieje od bardzo dawna i zawsze odprowadzał wody opadowe zgodnie ze spadkiem i ukształtowaniem terenu. Teren powyżej ulicy A graniczący bezpośrednio z tym rowem, był w mieście Ż. zawsze terenem zalewowym, o czym świadczy fakt, że budynki zaczęto tam wznosić dopiero w latach 80 i 90-tych. Do tego czasu był on wielokrotnie zalewany. Stan ten poprawił się dopiero po wykonanym w 1999 r. remoncie rowu, co zdecydowanie poprawiło odprowadzenie wód z pobliskich terenów. Od czasu tego remontu nie stwierdzono zalewania przyległych terenów. Zdaniem odwołującej się Gminy zasadnym byłoby wykonanie remontu rowu na dalszym jego odcinku, aż do ujścia do potoku [...], tj. na długości około 1900 m, co spowodowałoby szybszy spływ wód opadowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 29 Prawa wodnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymało ustalenia faktyczne organu I instancji oraz ich ocenę prawną. Stwierdziło, że zmiana stosunków wodnych przez Gminę Ś. spowodowana została między innymi rozbudową infrastruktury mieszkaniowej na terenie przysiółka "[...]", co wiąże się z kolei z rozbudową sieci rowów odwadniających. Ponieważ tereny, z których spływają wody do przydrożnych rowów, odprowadzane następnie do rowu biegnącego w dalszej części po terenie Gminy Ż. "należą do Gminy Ś.", to w odniesieniu do tej Gminy należało skierować decyzję zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W skardze do sądu oraz w odpowiedzi na skargę podtrzymano w ogólnym zarysie stanowiska prezentowane w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca Gmina Ś. wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaakcentowała, że teren powyżej ulicy A graniczący bezpośrednio z rowem nr B na terenie Ż., zawsze był terenem zalewowym. Zalanie tych terenów w latach 1997 i 1998 r. było przy tym spowodowane powodzią i nie powinno mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uczestnik postępowania S. M. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do ustalenia, że zalewanie jest następstwem rozbudowy infrastruktury w przysiółku "[...]" w Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia. Nadto obciążający skarżącą gminę nakaz został tak sformułowany, że budzi zasadnicze wątpliwości co do jego wykonalności. Z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego, które to przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji, wynika, że przesłanką zastosowania tych przepisów jest wcześniejsze wykazanie, iż na skutek działania właściciela gruntu doszło do zmiany stanu wody na gruncie, która to zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Odnosząc to do stanu faktycznego niniejszej sprawy organy orzekające powinny wykazać, że na skutek działań podjętych przez Gminę Ś. na gruntach stanowiących jej własność dochodzi do zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich, wpływającej na te grunty szkodliwie. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dowód taki niewątpliwie nie został przeprowadzony. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika nawet, właścicielem których to konkretnie gruntów jest na analizowanym terenie Gmina Ś., nie mówiąc już o wskazaniu jakie to konkretne działania na tych gruntach Gmina Ś. przeprowadziła. Tym bardziej nie zostało wykazane aby działania te doprowadziły do zmiany stanu wody wpływające niekorzystnie na grunty sąsiednie. Ustalenia w tym względzie poczynione przez organy obu instancji są nazbyt ogólne i tym samym nie mogły stanowić podstawy nałożenia obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z decyzji organów obu instancji zdaje się po pierwsze wynikać, że organy te utożsamiały właściciela gruntu w rozumieniu tego przepisu z położeniem gruntu na terenie Gminy Ś.. Mówi się w nich bowiem o terenach przysiółka "[...]", położonego na obszarze Gminy Ś., co wcale nie musi oznaczać i w rzeczywistości nie oznacza, że tereny te stanowią własność Gminy Ś.. Tylko bowiem wówczas można by mówić o Gminie Ś. jako właścicielu tych gruntów /terenu/ w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego. Dalej, dla oparcia decyzji na treści tej normy prawnej należałoby wskazać jakie to konkretne działania podejmowane przez Gminę Ś., na jej ściśle oznaczonych gruntach, spowodowały zmianę stanu wody na tych gruntach szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie. Nie jest w tym względzie absolutnie wystarczające zdaniem Sądu ogólne powołanie się na rozbudowę infrastruktury mieszkaniowej na terenie przysiółka "[...]" bez wskazania jakie konkretne działania zostały w związku z tym przez Gminę Ś. na jej gruntach przeprowadzone. Brak jest bowiem na gruncie art. 29 Prawa wodnego podstaw do przyjęcia, że Gmina Ś. miałaby ponosić odpowiedzialność za działania podejmowane na gruntach nie stanowiących jej własności, przez właścicieli tych gruntów. W związku z twierdzeniem uczestnika S. M., że zwiększony spływ wód jest związany z utwardzeniem dróg na terenie przysiółka należałoby takie twierdzenie udowodnić przy jednoczesnym wykazaniu, że dotyczy to dróg stanowiących własność Gminy Ś.. Nie wiadomo również czy chodzi tu o utwardzenie dróg wcześniej już tu istniejących, których możliwości absorpcyjne wody z opadów i roztopów były także niewielkie, czy też dróg nowych na gruntach Gminy. Należałoby też ustalić jak wody opadowe i roztopowe spływały z wcześniej istniejących dróg i czy ich utwardzenie istotnie mogło spowodować zmianę stanu wody na gruncie. Należałoby nadto ustalić czy wcześniej istniały rowy odprowadzające wody z terenów przyległych /w tym z dróg/, jaka w tym względzie nastąpiła zmiana, przez kogo spowodowana i w jaki sposób oddziaływuje ona na grunty sąsiednie, zwłaszcza w sytuacji, iż z decyzji organów obu instancji zdaje się wynikać, iż spływ wód z okolicznych terenów do rowu nr B jest też następstwem naturalnego ukształtowania terenów w tym rejonie. Ta okoliczność była zaś konsekwentnie akcentowana przez skarżącą Gminę. W związku ze stanowiskiem i twierdzeniami skarżącej należało też ustalić, czy istotnie tereny w pobliżu rowu nr B były i są terenami zalewowymi z uwagi na ich naturalne położenie. Jeżeli tak, to czy istotnie doszło do zwiększenia niekorzystnego wpływu na te tereny wód płynących tym rowem w porównaniu do stanu, który istniał wcześniej. Należałoby też ustosunkować się do twierdzenia skarżącej Gminy, że to niekorzystne oddziaływanie może być następstwem ograniczenia drożności /przepływu/ tego rowu na dalszym odcinku aż do potoku [...]oraz, iż takiego niekorzystnego oddziaływania nie stwierdzono po wykonaniu remontu tego rowu w 1999 r. W tym względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi. O niedrożności takiej świadczyłaby m.in. treść pisma /na które, jakkolwiek w innym kontekście, odwołuje się m.in. uczestnik postępowania S. M./ Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. skierowanego do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Oddział w B.. Z pisma tego wynikałoby przy tym, że wobec niedrożności rowów, które biegną przez dzielnicę Ż. – A do rzeki [...] dochodzi do zatapiania sąsiednich pól i budynków mieszkalnych po silniejszych opadach deszczu, gdy tymczasem z pisma tego Burmistrza z dnia [...] r. skierowanego do Urzędu Gminy w Ł. wynika, iż po wykonaniu remontu rowu w [...] 1999 r. nie stwierdzono zalewania przyległych posesji. Rozbieżności te należało wyjaśnić. Nawet gdyby istotnie dochodziło do zalewania przyległych do rowu nr B posesji to dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należałoby dodatkowo ustalić czy jest to następstwem naruszenia stosunków wodnych na innych gruntach, jakich, czyjej własności i na czym naruszenie to polega. W szczególności należałoby ustalić czy doszło w tym względzie do zmiany i jakiej. Należy bowiem zaakcentować, że uregulowania zawarte w art. 29 Prawa wodnego nie stanowią podstawy prawnej rozwiązywania wszystkich problemów związanych ze spływem wód opadowych, a jedynie problemów szczegółowo w tym przepisie opisanych. Nie wystarczy zatem ustalenie, ze dochodzi do zalewania danego terenu wodami opadowymi, jeżeli byłoby to np. następstwem normalnego stanu wód na gruncie, spowodowanego chociażby jego położeniem w strefie zalewowej. Należałoby bowiem wykazać, że do zalewania tego dochodzi w następstwie określonej zmiany stanu wody na konkretnym /względnie konkretnych/ gruncie sąsiednim, należącym do konkretnego podmiotu, spowodowanej jego działaniem /poza przypadkiem określonym w art. 29 ust. 2 Prawa wodnego/. Stwierdzić należy również, że nałożony w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, powinien być sformułowany zdaniem Sądu w sposób pozwalający na jego wykonanie, a w szczególności na wykonanie w trybie egzekucji administracyjnej. Tego podstawowego wymogu zaskarżona decyzja nie spełnia. W ogóle nie wiadomo zresztą czy możliwe jest wykonanie przez skarżącą Gminę nałożonego na nią obowiązku, zwłaszcza gdyby się okazało, iż mogłoby do tego dojść przez podjęcie działań na cudzym gruncie, czy też działań wymagających uzyskania stosownych zezwoleń, nie zawsze zależnych tylko od dobrej woli skarżącej Gminy. Wobec tego sposób wykonania nałożonego w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązku powinien być wyraźnie sformułowany przez organ orzekający a nie pozostawiony do uznania zobowiązanego. Ewentualnie dopuszczalne byłoby sformułowanie tego obowiązku alternatywnie, ale mając na uwadze konkretne, nadające się do wykonania, sprawdzenia i wyegzekwowania sposoby jego realizacji. Tylko bowiem wówczas decyzja nakładająca taki obowiązek nie będzie budzić zasadniczych wątpliwości z punktu widzenia jej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa i art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm./. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można też wykluczyć wydania decyzji przez organy obu instancji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o zwrocie kosztów postępowania sądowego, stosownie do jego wyniku, na podstawie art. 209 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają zdaniem Sądu wprost z przedstawionych wyżej rozważań.