II SA/Gl 779/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu R. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala sprzeciw. Rozstrzygana sprawa dotyczy budynków "A" w U. przy ul. [...] (działka 1). Właścicielem zakładu jest R. S.. Inicjatorami postępowania byli M. i Z. W., właściciele sąsiadującej nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. dnia [...] r. przeprowadził oględziny spornej nieruchomości. Ustalono w ich trakcie, że zabudowa działki została wykonana w warunkach legalnych, tj. na podstawie wskazanych w protokole decyzji udzielających stosownych zezwoleń budowlanych, a ponadto z książki obiektu nie wynika, aby obiekt znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym. Sporządzono dokumentację fotograficzną. W trakcie postępowania dokonano również ustaleń zgodności istniejącej zabudowy z ustaleniami obowiązujących na przestrzeni lat planów miejscowych. Burmistrz U. poinformował organ nadzoru budowlanego, żaden z planów nie zezwalał na realizację funkcji produkcyjnej. Plan z [...] r. dopuszczał jedynie funkcje mieszkalne, plan z [...]r. przeznaczał większą część działki na cele komunikacyjne, natomiast plan aktualnie obowiązujący z [...] r. dopuszcza jedynie funkcję usługową towarzyszącą funkcji mieszkalnej (na poziomie max 30% powierzchni użytkowej). W dniu [...] r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, a w protokole wskazano, co następuje: - budynek nr 1 - parter budynku o przeznaczeniu usługowym na potrzeby warsztatu (w pomieszczeniach stwierdzono stanowiska pracy oraz maszyny warsztatowe. Na parterze zlokalizowana jest klatka schodowa oraz garaż prywatny właściciela), a piętrze zlokalizowane jest mieszkanie prywatne, budynek nr 2 - obiekt, w którym prowadzona jest działalność (stwierdzono stanowiska pracy oraz maszyny zakładowe), - budynek nr 3 - garaż prywatny (w obiekcie stwierdzono sprzęt gospodarstwa domowego, rowery, samochód i maszyny - wg właściciela nieużytkowane. Nie stwierdzono, aby w obiekcie tym była prowadzona jakakolwiek działalność), - obiekt nr 4 - obiekt dwukondygnacyjny (na parterze zaplecze socjalne na potrzeby zakładu; na piętrze pomieszczenia biurowe; w tylnej części zlokalizowany jest kurnik oraz pomieszczenie na zbiornik z wodą), - obiekt nr 5 - magazyn (wg właściciela składowane są tam wszystkie rzeczy i sprzęty, które są nieużytkowane). Właściciel nieruchomości oświadczył, że w miejscu budynków nr 4 i 5 istniały wcześniej budynki inwentarskie, wzniesione w [...]r. Kolejną kontrolę na przedmiotowej działce przeprowadzono w dniu [...] r. W jej trakcie stwierdzono, że od strony północnej budynku nr 1 produkcyjno- mieszkalnego dokonano samowolnej rozbudowy obiektu o część garażową o wymiarach 7,20 x 3,40 m. Według oświadczania właściciela nieruchomości w tym miejscu w latach 60-tych istniała weranda. Następnie w [...] r. w ramach rozbudowy obiektu wykonano strop i zabudowano całkowicie. Zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB w C. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności rozbudowy o powierzchnię garażową budynku warsztatowego wraz z częścią mieszkalną na dz. nr 1 w U. przy ul. [...]. Następnie w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożono na R. S., obowiązek przedłożenia do dnia [...] r. ekspertyzy technicznej (zawierającej wskazania określone sentencją postanowienia), inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz dokument potwierdzający tytuł prawny do obiektu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zmieniono termin przedłożenia ww. dokumentów i wyznaczono nowy, do dnia [...] r. Żądane dokumenty wpłynęły w dniu [...] r. W aktach sprawy PINB w C. znajdują się decyzje Wojewody Śląskiego: - z dnia [...]r. znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [... ]r. znak [...] o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na parceli nr 1 w U., z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, bez naruszania konstrukcji budynku oraz zmian elewacji i zgodnie z projektem wykonanym przez Pana S. K. w [...] r. (utrzymana w mocy w całości przez GINB w decyzji z dnia [...] r. znak [...]), - z dnia [...] r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta U. z dnia [...] r. znak [...] o pozwoleniu na budowę dla inwestycji dotyczącej przystosowania istniejącego budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy (wyroby z gumy) na terenie położonym przy ul. [...], - z dnia [...] r. znak: [...], umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. znak [...], w przedmiocie pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku gospodarczego i mieszkalno - warsztatowego na parceli nr 1 w U. - z dnia [...] r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. znak [...], w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę/dobudowę z częściową nadbudową istniejącego budynku warsztatowego na cele mieszkalne na terenie działki nr 1 w U., - z dnia [...] r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego i zmiany sposobu jego użytkowania na pomieszczenia socjalne dla pracowników "A" w U. na dz. nr 1 w U., - z dnia [...] r. znak: [...] umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na nadbudowę z przebudową części strychu zakładu wytwarzania artykułów z gumy, z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne oraz dobudową garażu dla obsługi powstałego mieszkania, zlokalizowanego na dz. nr 1, obręb U. (kategoria obiektu budowlanego: XVIII) o zatwierdzeniu projektu zamiennego w zakresie nadbudowy istniejących pomieszczeń gospodarczych w obrysie istniejących ścian o dwa pomieszczenia - garderobę oraz łazienkę, - z dnia [...]r. znak: [...] umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] znak [...] o udzieleniu pozwolenia na nadbudowę z przebudową części strychu zakładu wytwarzania artykułów z gumy, z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne oraz dobudową garażu dla obsługi powstałego mieszkania, zlokalizowanego na dz. nr 1, obręb U. (kategoria obiektu budowlanego: XVIII). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] utrzymał w mocy w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta U. z dnia [...] r. znak: [...] udzielającej R. S. pozwolenia na przystosowanie istniejącego budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy - wyroby z gumy na parceli nr 1, jednakże wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1678/17 uchylił ww. decyzję, podkreślając, że: "Uwzględniając wszystkie powyżej wskazane okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że adaptacja nastąpiła z rażącym naruszeniem elementarnych postanowień planu miejscowego i przepisów o strefach ochronnych, co oddziałuje wprost na prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości, upłyio czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.". Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ powiatowy poinformował strony postępowania o ich uprawnieniach wynikających z treści art. 10 k.p.a., a następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku warsztatowego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w U. - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podkreślił, że nie może orzec o rozbiórce spornego obiektu, bowiem została ona w warunkach legalnych nadbudowana o kondygnację decyzją z dnia [...] r. znak [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli Z. i M. W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W ich ocenie nie zostało wyjaśnione w ogóle, dlaczego PINB przyjął, że nie ma absolutnie żadnej możliwości chociażby częściowego usunięcia części nielegalnie rozbudowanej np. z pozostawieniem części ścian zewnętrznych tej części budynku pełniących funkcję słupów podpierających część nadbudowaną. Ponadto podnieśli, że nie jest przesądzone, że decyzja będąca podstawą nadbudowania budynku ostanie się w obiegu prawnym. Aktualnie toczy się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Śląskiego znak sprawy: [...] z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Kierownika Urzędu Rejonowego w C. znak: [...] o pozwoleniu na budowę – rozbudowę (dobudowę z częściową nadbudową) istniejącego budynku warsztatowego na cele mieszkalne w kondygnacji -kubaturze poddasza. Powiatowy Inspektor w ogóle nie wziął pod uwagę możliwości zastosowania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. W ramach postępowania odwoławczego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach przeprowadził szereg czynności dowodowych oraz zgromadził liczne pisma (składane listownie, ale przede wszystkim elektronicznie). Pismem z dnia [...] r. zobowiązał PINB w C. z do udzielenia udzielenie informacji ile obiektów (i jaką pełnią funkcję) znajduje się na działce nr 1 przy ul. [...] w U. oraz sporządzenie szkicu sytuacyjnego obrazującego te zabudowania wraz z oznaczeniem numerami poszczególnych obiektów i legendą. Dotyczyło to także wskazania jakie postępowania organ prowadził względem tych obiektów oraz sposobu ich zakończenia. Organ odwoławczy wystąpił także do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z prośbą o przesłanie wszystkich zdjęć lotniczych (począwszy od 1980 r.) przedmiotowej działki. Żądane dokumenty wpłynęły w dniu [...]r. Zostały także pozyskane wyrysy z rejestru gruntów dla dz. nr 1 od Starostwa Powiatowego w C.. Dnia [...]r. przeprowadzone zostały oględziny spornej nieruchomości w ramach których dokonano szczegółowych pomiarów powierzchni budynków. Po przeprowadzeniu całości postępowania dowodowego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż braki w postępowaniu dowodowym nie pozwalają stwierdzić jednoznacznie, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, iż PINB w C. nie wyjaśnił sporych rozbieżności w zebranym materiale dowodowym dotyczącym zgłoszenia do użytkowania budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy (wyroby z gumy) zgodnie z wydanym zezwoleniem z dnia [...] r. znak: [...]. W piśmie tym z dnia [...] r. znak [...] jest mowa o budynku 5-izbowym i garażu o powierzchni 36 m2, czyli równej powierzchni użytkowego warsztatu wg. tej decyzji, a tymczasem na rysunku z inwentaryzacji widać w budynku jedynie 2 pomieszczenia. Znaczące jest to, że do budynku jaki miał istnieć przed adaptacją w [...] r. wejście odbywało się po 5 stopniach, natomiast według projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. Kierownika Urzędu Rejonowego w C. znak [...] stopnie schodów zewnętrznych przed budynkiem są zaledwie dwa, a odległość posadzki parteru od poziomu gruntu wynosi nie 90 cm, a odpowiednio 18 cm dla garażu i 48 cm dla pozostałych pomieszczeń na parterze. Nie ustalono w toku postępowania dowodowego, czy w dacie wydania pozwolenia na adaptację przez Naczelnika Miasta U. w [...] r. adaptowany budynek w istocie istniał. Według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta U. adaptowany budynek miał kubaturę 187,64 m3, powierzchnię użytkową 36,92 m2, powierzchnię całkowitą 51,41 m2, a niespełna półtora miesiąca później (w dacie wydania przez Naczelnika Miasta U. przyjęcia do wiadomości zgłoszenia do użytkowania budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy, wyroby z gumy, z dnia [...] r.), wyżej opisane wartości wynosiły odpowiednio: kubatura 582,50 m3, powierzchnia użytkowa 137,65 m2, powierzchnia całkowita 152,14 m2. Parametry te zwiększyły się niemal trzykrotnie. Zbadania zatem wymaga, czy nie doszło faktycznie do rozbiórki obiektu i jego całkowitej odbudowy, na co może wskazywać różny kształt na poszczególnych mapach i rysunkach. Za wątpliwe uznał wyjaśnienia złożone w tym zakresie przez inwestora, podczas przesłuchania w charakterze strony, że dokument przyjęcia do wiadomości zgłoszenia do użytkowania budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy zawiera w tym zakresie pomyłkę, a ilość stopni schodów zewnętrznych jest inna, bowiem nadsypany został teren wokół budynku, bowiem nadsypanie o ok. 20 cm terenu wokół budynku i tak nie pokrywa różnicy jaka istnieje między ilością stopni w projekcie adaptacji budynku gospodarczego, a projektem rozbudowy i nadbudowy z [...] r. i stanem aktualnym. Sprzeciw od tej decyzji złożył R. S.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił organowi administracji naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu strony, - art. 77 § I k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności żądanie zaskarżonej decyzji, zbadanie kwestii czy przedmiotowy obiekt w [...] roku istniał w gabarytach obiektu przewidzianego w projekcie zatwierdzonym na budowę z dnia [...]r. mimo iż obiekt ten już w momencie jego wybudowania w latach 50-tych istniał w gabarytach w/w pozwoleniu, oraz ustalenie czy decyzja Wojewody Śląskiego z [...] r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] stała się ostateczna, mimo iż organ wydający zaskarżoną decyzję dysponował informacją, że decyzja ta stała się ostateczna z mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że "sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe. Na początku należy wskazać, iż Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, w ramach postępowania odwoławczego podjął bardzo drobiazgowe i długotrwałe postępowanie wyjaśniające. Nie tylko przeprowadził oględziny spornej nieruchomości, ale również wielokrotnie występował do innych organów o udzielenie informacji dotyczących spornej nieruchomości. W ocenie Sądu, dochował więc obowiązku podjęcia wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazało się jednak, iż w zebranym materiale dowodowym występują istotne sprzeczności. Dotyczą one kwestii powierzchni będącego przedmiotem postępowania budynku w dniu zatwierdzenia projektu budowlanego. Okoliczność ta ma duże znaczenie dla ustalenia, czy przebudowy dokonano po uzyskaniu pozwolenia na budowę, czy też nastąpiło to przed tą datą. W ocenie Sądu dokonywanie ustaleń w tym zakresie przez organ odwoławczy było nieuzasadnione. Mogło by też stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też, zasadne było uchylenie rozstrzygnięcia PINB w C. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Bowiem dopiero ustalenie wskazanych wyżej kwestii pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w pełni odpowiadającego zasadzie prawdy obiektywnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że sprzeciw jest niezasadny, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.