II SA/Gl 78/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2006 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. działając w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie sanitariatów składających się z dwóch kontenerów posadowionych na działce nr [...] w Ż. – O. będącej we władaniu Klubu A w B.-B. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w oparciu o zawiadomienie W.K. działającego jako pełnomocnik siostry D.S. właścicielki sąsiadującej z terenem Klubu A działki nr [...]. W toku oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego stwierdzono, że przedmiotowe sanitariaty, o wymiarach 6,0 m x 2,5 m, zostały usytuowane w odległości 2,20 m i 1,50 m od ogrodzenia między działkami nr [...] i [...] i posiadają otwory okienny i drzwiowy w ścianie zwróconej w kierunku sąsiedniej działki. Organ ustalił także, że sanitariaty te powstały w 1987 r., a ich budowa jako budynków tymczasowych wymagała pozwolenia na budowę stosownie do obowiązujących wówczas przepisów § 19 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zdaniem PINB brak było jednak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych wymienionych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w celu doprowadzenia tych obiektów do stanu zgodnego z przepisami. Stanowisko takie organ I instancji wywiódł z brzmienia przepisów § 11, § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) regulujących sprawę usytuowania obiektów budowlanych na działce. Wymienione przepisy, bowiem miały zastosowanie tylko do budynków mieszkalnych i gospodarczych, a co zatem idzie brak było podstaw ich zastosowania do budynków tymczasowych, jakimi były przedmiotowe sanitariaty. W tej sytuacji skoro kontrolowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, to zdaniem organu należało umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Od decyzji tej odwołanie wniosła D.S. reprezentowana przez swojego brata domagając się jej uchylenia i zobowiązania Klubu A w B. – B. do przestawienia sanitariatów na odległość zgodną z przepisami prawa z uwagi na położenie otworu drzwiowego i okiennego. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że nie może zgodzić się z umorzeniem postępowania w sprawie, albowiem sanitariaty zostały wybudowane samowolnie i są uciążliwe dla sąsiadów oraz zostały usytuowane niezgodnie z wymogami zachowania odległości od sąsiedniej działki. Jej zdaniem nie ma przeciwwskazań doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, bowiem jest on posadowiony na kostkach betonowych i przestawienie go nie stanowi większego problemu. Dodatkowo też podniosła, że Zarząd Klubu A wykonując postanowienie sądu przestawił ogrodzenie na swoją stronę, co spowodowało jeszcze zmniejszenie odległości przedmiotowych kontenerów od granicy jej działki. Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy podzielił argumentację prawną organu I instancji. Wskazał, że kontrolowane postępowanie dotyczące legalności zrealizowanych robót budowlanych na działce będącej we władaniu Klubu A jest już ósmym z kolei. Zauważył, że w sprawie tej co prawda została udokumentowana zgodność zrealizowanych robót tylko z obowiązującym planem miejscowym, lecz w świetle ustaleń poczynionych we wcześniejszych postępowaniach należy przyjąć, że istniejąca zabudowa terenu Klubu A nie kolidowała z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego także w czasie wykonywania tych robót, gdyż były to wtedy i są teraz tereny przeznaczone do celów rekreacyjnych. Dodatkowo organ wskazał, że odwołująca może domagać się likwidacji uciążliwości związanej z położeniem sanitariatów na drodze cywilnoprawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.S. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, nakazania usunięcia samowolnie postawionego kontenera WC lub nakazanie doprowadzenia jego położenia do stanu zgodnego z przepisami oraz zasądzenia kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi podała, że przedmiotowe sanitariaty zostały ustawione na terenie Klubu A na zasadzie samowoli budowlanej i niezgodnie z planem zagospodarowania działki, a ich lokalizacja i ustawienie otworami drzwiowym i okiennym w stronę działki sąsiada wskazuje na lekceważenie przepisów prawa budowlanego, sanitarnych i narusza zasady współżycia społecznego. Podkreśliła, że kontenery te pełnią rolę WC publicznego, co powoduje dużą uciążliwość dla licznych osób wypoczywających na jej terenach. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że postępowanie w sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sprawa usytuowania spornych kontenerów – sanitariatów, jako nie mieszcząca się w ustawowych kompetencjach organów nadzoru budowlanego, na dzień dzisiejszy może – jego zdaniem – znaleźć rozwiązanie przed sądami powszechnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Poddana kontroli Sądu decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w sprawie było, że posadowienie na działce nr [...] w Ż. – O., będącej we władaniu Klubu A w B. – B., przedmiotowych kontenerów – sanitariatów, miało miejsce ok. 1987 r. W myśl obowiązujących wówczas przepisów obiekty te należało zaliczyć do budynków tymczasowych, przez które – zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki – rozumiało się budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski (...). Zasadnie PINB w Ż. przyjął zatem, że stosowanie do przepisu § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego mającym zastosowanie w sprawie w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia – inwestor przed przystąpieniem do realizacji tej inwestycji winien uzyskać pozwolenie na budowę. W oparciu o powyższe ustalenia organy obu instancji zasadnie także przyjęły, że w sprawie znajdą zastosowanie stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w szczególności art. 37 tej ustawy dopuszczający legalizację – bez opłaty legalizacyjnej – samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych lub ich części. Legalizacja taka jest jednak możliwa pod warunkiem, że obiekty takie lub ich części znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę i nie jest on przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę oraz nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ( art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy ). Zauważyć też należy, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy, stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. mogą także podlegać rozbiórce, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi, a nie wymienionymi wyżej przyczynami. Formą legalizacji – w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego – jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności wykonanego obiektu do użytkowania ( art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Odnośnie pierwszego wymogu, od jakiego uzależniona jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu, wskazać należy, że w świetle ustaleń organu I instancji – czego nie kwestionuje strona skarżąca – działka [...] w Ż. – O., na której posadowione zostały przedmiotowe sanitariaty zgodnie z zapisami obowiązującego planu miejscowego ( w aktach sprawy brak jest bliższych danych o uchwale Rady Miejskiej w Ż. zatwierdzającej ten plan oraz o dacie jej opublikowania ) położona jest na terenie oznaczonym jako 2US2 – tereny sportu i rekreacji. Teren ten przeznaczony jest pod ośrodki rekreacyjno-wypoczynkowe i kempingowe oraz pola biwakowe. Tym samym należy uznać, że obiekty będące przedmiotem postępowania nie naruszają ustaleń tego planu. Jak się zdaje obiekty te nie powodują także niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych. Zauważyć jednak trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nie zajął stanowiska w kwestii, czy przedmiotowe sanitariaty nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a związanych z możliwością wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem sąsiadującej bezpośrednio z nimi działki. W tej kwestii PINB, a także organ II instancji, ograniczyły się jedynie do zbadania, czy obiekty te zostały usytuowane z naruszeniem obowiązującego w dacie ich instalacji na gruncie § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Podniosły jednocześnie, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do budynków mieszkalnych i gospodarczych. Uwadze organów obu instancji umknęły tym samym przepisy zawarte w § 23 ust. 1 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia odpowiadające swoją treścią § 36 ust. 1 pkt 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wspomniane przepisy tymczasem regulowały i aktualnie regulują dopuszczalne odległości w jakich należy sytuować ustępy nieskanalizowane o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobne urządzenia sanitarno-gospodarcze stanowiąc m.in., że winna ona wynosić 7,5 m od granicy działki sąsiedniej. Co prawda w protokole z przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że ścieki z przedmiotowych sanitariatów odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego to jednak w uzasadnieniu decyzji nie zostało wykazane, czy w związku z tym obiekty te, można zaliczyć do skanalizowanych w rozumieniu przywołanych regulacji prawnych. Nota bene w aktach sprawy brak jest też informacji w jakiej odległości od granicy działki skarżącej znajduje się wspomniany w protokole oględzin zbiornik przeznaczony do gromadzenia tych nieczystości ciekłych. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego I instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a tę decyzję procesową zaakceptował następnie organ odwoławczy. W szczególności – jako wykazano wyżej – organy obu instancji błędnie przyjęły, że w sprawie samowolnie zrealizowanych kontenerów – sanitariatów niedopuszczalne było orzekanie o obowiązkach inwestora doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem oraz nie przeprowadziły całości postępowania nakazanego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. mającego na celu zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki orzeczenia nakazu ich rozbiórki z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w toku podejmowanych przez siebie rozstrzygnięć orzekające w sprawie organy naruszyły dyspozycję normy zamieszczonej w art. 77 § 1 kpa zgodnie, z którą na organach administracji publicznej ciąży obowiązek nie tylko zebrania, ale też rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszona została wreszcie wyrażona w art. 80 kpa zasada swobodnej oceny dowodów. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Nie do odparcia w tej sytuacji jest także zarzut, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisów regulujących warunki techniczne i usytuowanie przedmiotowych obiektów budowlanych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. podejmie rozstrzygnięcie w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 bądź, art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja ta powinna zostać poprzedzona uzupełnieniem zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie wskazanym przez Sąd. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 P.p.s.a. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na mocy art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 i 209 P.p.s.a. su.