II SA/Gl 78/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w C. w dniu [...] r. wszczął na wniosek J. S. postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przez inwestorów D. K. i M. K., właścicieli działki sąsiadującej ze skarżącą, przy rozbudowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na posesji w A. przy ulicy [...] nr [...], a realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Starostę C. znak [...]. W dniu [...] r. podczas oględzin ustalono m. in., że w dzienniku budowy brak jest wpisu o wytyczeniu pod rozbudowę obejmującą ganek i łazienkę, a zmniejszenie długości dobudowy nie zostało naniesione na projekcie przez kierownika budowy i projektanta. Ustalono ponadto , iż budowa była w toku, a wobec stwierdzenia zmian parametrów budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego uznano, iż inwestorzy przekroczyli zakres robót objętych w/w pozwoleniem. PINB w C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez inwestorów D. K. i M. K., jako realizowanych niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W podstawie prawnej wydanego postanowienia PINB w C. obok art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej K. p. a.), wskazał art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – (dalej Prawo budowlane). W uzasadnieniu postanowienia poza przedstawieniem stanu faktycznego i przywołaniem treści art. 50 ust. 1 z podkreśleniem pkt. 4 Prawa budowlanego wskazano, iż zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 51 ust. 1. Prawa budowlanego. PINB w C., jak sam wskazuje, w ślad za postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, wydał w tym samym dniu tj. [...] r. decyzję pod tym samym numerem sprawy tj. [...], w której nakazał inwestorom D. K. i M. K. wykonanie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Jako podstawę prawną wydanej decyzji PINB w C. obok art. 104 K. p. a. wskazał art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji powołano się na w/w postanowienie podkreślając, iż wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przez inwestorów zostało spowodowane realizowaniem obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym. Podkreślono, iż zmianie uległy parametry budynku. Poza przedstawieniem wyżej opisanego stanu faktycznego w decyzji z dnia [...] r. przywołano treść art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. W dniu [...] r. PINB w C. decyzją nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. znak [...] r. w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w A. ul: [...] nakazującej D. i M. K. wykonanie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną". Jako podstawę prawną wydanej decyzji PINB wskazał art. 162 § 1 pkt. 1 i § 3 K. p. a. W uzasadnieniu decyzji powołano się na decyzję z dnia [...] r. oraz wyjaśniono, że w dniu [...] r. do PINB w C. zgłosił się inwestor i oświadczył, że przedmiotowa rozbudowa została doprowadzona do stanu zgodnego z projektem, wobec czego nie ma konieczności sporządzania "dokumentacji zamiennej". Podkreślono, iż powyższe twierdzenie zostało sprawdzone przez pracowników PINB w C., którzy podczas kontroli w dniu [...] r. ustalili, że inwestor dobudował część budynku, tak że przedmiotowa rozbudowa jest zgodna z zatwierdzonym projektem. W związku z powyższym PINB w C. postanowił wygasić swoją decyzję z [...] r. z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W dniu [...] r. J. S. powołując się na art. 127 §1 i 2 oraz art. 129 §1 i 2 K. p. a. w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, przesłała za pośrednictwem PINB w C. do WINB w K. odwołanie, w którym wniosła o zbadanie zgodności z prawem i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy rozbudowie budynku garażowo-gospodarczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uchylenie w/w decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Pismem z dnia [...] r. PINB w C. działając na podstawie art. 133 K. p. a. przesłał w/w odwołanie J. S. do WINB Delegatura w C. akcentując, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W piśmie z dnia [...] r. złożonym w ówczesnej Delegaturze Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) w C. w dniu [...] r., a zatytułowanym "uzupełnienie odwołania" J. S. podała, iż odwołanie z dnia [...] r. zawierało błędne wskazanie daty wydania kwestionowanej decyzji. Skarżąca sprostowała podając, iż odwołuje się od decyzji z dnia [...] r., a nie z [...] r. J. S. wyjaśniała m. in., że po otrzymaniu kopii pisma PINB w C. z dnia [...] r. przekazującego odwołanie do WINB w K. dostrzegła, że w odwołaniu omyłkowo wpisała datę decyzji z dnia [...] r., podczas gdy faktycznie kwestionowała i kwestionuje decyzję z [...] r. Dodatkowo odwołująca podkreślała, iż decyzja PINB w C. z dnia [...] r. jest dla niej niezrozumiała, ponieważ organ poza przywołaniem treści art. 162 § 1 pkt. 1 K. p. a. nie precyzował jaki jest związek pomiędzy rozpatrywaną sprawą a przywołanym przepisem. Skarżąca wskazywała, iż obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K. p. a. zasadą przekonywania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania J. S. z dnia [...] r. wydał w dniu [...] r. postanowienie nr [...], w którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w C. z dnia [...] r. znak: [...] nakazującej wykonanie określonych czynności mających doprowadzić rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy ul: [...] w A., własność D. i M. K., do stanu zgodnego z prawem. WINB w K. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. wskazał, iż J. S. swoje odwołanie od decyzji PINB w C. z dnia [...] r. nadała na poczcie w dniu [...] r. Podkreślono, iż decyzję PINB w C. z dnia [...] r. strona odebrała w dniu [...] r. i wskazano w związku z tym, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r. Zaakcentowano, iż strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W dniu [...] r. J. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem WINB w K. na decyzję (co następnie sprostowała w swoim piśmie skierowanym do WSA w Gliwicach z dnia [...] r.) na postanowienie ŚWINB w K. z dnia [...] r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w skarżonym postanowieniu z dnia [...] r. Dodatkowo z ostrożności procesowej WINB w K. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że strona jej nie podpisała oraz wskazał, że nie może szerzej odnieść się do zarzutów skarżącej ponieważ przesłała ona jedynie pierwszą stronę skargi. Wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi J. S. przesłała jej odpisy oraz dodatkowo z własnej inicjatywy kopię pisma z dnia [...] r. złożonego w WINB Delegatura w C. oraz sprostowanie z dnia [...] r. W skardze J. S. po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania zarzuciła postanowieniu WINB w K. z dnia [...] r. naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77, art. 107 §1 i §3, art. 138 K. p. a. Skarżąca szczególnie akcentowała, iż organ odwoławczy nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy treści jej pisma z dnia [...] r. zatytułowanego "uzupełnienie odwołania", ani też nie wskazał przyczyn dla których całkowicie pominął w/w pismo. Skarżąca akcentowała także, iż już z samej treści pierwotnego odwołania można było wywnioskować, że jej niezadowolenie odnosi się do decyzji z [...] r., a nie decyzji z [...] r. Skarżąca wskazywała, iż inwestor złamał prawo ponieważ wbrew prawomocnemu postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych kontynuował realizację inwestycji, co winno było skutkować decyzją nakazującą rozbiórkę lub doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. [...] r. do Sądu wpłynęło uzupełnienie odpowiedzi na skargę, w którym WINB w K. wskazał jedynie, że po zapoznaniu się z treścią całej skargi podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawę w dniu 10 sierpnia 2009 r. stawił się jedynie pełnomocnik WINB w K., który wnosił jak w odpowiedzi na skargę. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 K.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpatrując odwołanie J. S. z dnia [...] r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. w ogóle nie uwzględnił tego, iż pismem z dnia [...] r. skarżąca sprostowała treść swojego odwołania, co do daty wydania decyzji PINB w C., od której składała odwołanie. Sąd na podstawie przedłożonego przez skarżącą pisma z dnia [...] r. zatytułowanego "uzupełnienie odwołania", a złożonego w dniu [...] r. w Delegaturze Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. stwierdza, iż J. .skutecznie tj. ponad 10 miesięcy przed rozpatrzeniem jej odwołania poinformowała organ odwoławczy o tym, iż w swoim odwołaniu z dnia [...] r. omyłkowo wpisała datę decyzji z [...] roku, choć jej intencją było wniesienie odwołania od decyzji PINB w C. z dnia [...] r. WINB w K. w toku całego postępowania przed sądem administracyjnym nie odniósł się w ogóle do zarzutu J. S. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od innej, niż wskazywała to skarżąca decyzji. W związku z powyższym, a także z bezspornym faktem złożenia przez skarżącą w terminie odwołania od decyzji z dnia [...] r. Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB w K. z dnia [...] r. nr [...]. Dodatkowo Sąd zauważa, iż pierwotna treść odwołania skarżącej nie była tak jednoznaczna, że można było wnioskować, iż strona wnosi odwołania od decyzji z dnia [...] roku. Tym bardziej, że w/w decyzja była zgodna z intencją strony, ponieważ nakazywała inwestorom D. K. i M. K. wykonanie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Co więcej obie decyzje PINB w C. tj. ta z dnia [...] roku i ta z dnia [...] roku oznaczone były tym samym numerem sprawy. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez uwzględnienia "sprostowania" J. S. dokonane także bez próby jednoznacznego ustalenia treści jej żądania zawartego w pierwotnym odwołaniu, przy nieprecyzyjnie sformułowanych żądaniach, dodatkowo potwierdza naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8 i 9 K.p.a. Zdaniem Sądu już w momencie złożenia przez stronę pierwotnego odwołania istniały, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności toczącego się postępowania, wystarczające przesłanki do tego, aby organ powziął wątpliwość co do faktycznej intencji strony odwołujące. W takiej sytuacji zadaniem organu administracji publicznej było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej faktycznego żądania. Należy także zauważyć, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują jednoznacznie sposobu prostowania błędów i omyłek dokonanych przez strony postępowania. Jedynie organ administracji publicznej może w trybie art. 113 § 1 z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych decyzjach. Częściowy brak regulacji prawnej odnoszącej się do procedury prostowania omyłek przez strony nakazuje przyjęcie skutecznego sprostowania przez J. S. daty decyzji, od której wnosiła odwołania. Sąd ustalił, iż sprostowanie zostało wniesione w formie pisemnej, bezpośrednio do właściwego w sprawie organu administracji publicznej na ponad 10 miesięcy przed wydanym rozstrzygnięciem w sprawie. Pominięcie "sprostowania" zawartego w piśmie skarżącej z dnia [...] r. doprowadziło do naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Wobec zaniedbania powyższego w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu zostało podjęte przez WINB w K. rozstrzygnięcie w zupełnie innym przedmiocie niż faktycznie domagała się tego skarżąca. Sąd nie kontrolował w niniejszej sprawie zgodności z prawem rozstrzygnięć PINB w C. Kontrola taka z uwagi na brak wyczerpania toku instancyjnego byłaby przedwczesna. Badaniu sądu podlegało jedynie zaskarżone postanowienie, które jest rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej zakłada ponadto ocenę przesłanek materialnych. W ocenie Sądu granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym aktem. Rozpoznając ponownie sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. mając na uwadze treść niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, rozpatrzy odwołanie J. S. z dnia [...] roku zgodnie z rzeczywistą intencją skarżącej oraz z uwzględnieniem treści pisma z dnia [...] r. zatytułowanego "uzupełnienie odwołania" i po przeprowadzeniu postępowania wyda stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p. p. s. a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 p. p. s. a. zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p. p. s. a.