II SA/Gl 78/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wydaną na wniosek J. B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i dzielił wnioskodawczyni pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, budynku garażowego oraz zbiornika bezodpływowego w Z. przy ul. [...], na działce nr 1. Dnia [...]r. R. S. opatrujący pisma pieczątką "A" B. ul. [...], będący właścicielem działki o numerze 2 i "B" Sp. z o.o. G. ul. [...], będące właścicielem działki o numerze 3, zwrócili się do organu I instancji z wnioskami o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną nr [...] ponieważ w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zostali pominięci jako strony postępowania. Ponadto zdaniem wnioskodawców budowa garażu w granicy ww. działek stanowi dla nich uciążliwość i obniża wartość tych nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, i art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), wznowiono postępowanie w sprawie udzielonego J. B. decyzją ostateczną Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]r. pozwolenia na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] stwierdził cyt. "brak podstaw do uchylenia decyzji" w przedmiocie udzielonego J. B. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż J. B. złożyła wyjaśnienie dotyczące stanu zaawansowania budowy. Na działce nr 1 w granicy z działkami o numerach 2 i 3 wybudowane zostały fundamenty pod budynek garażowy. Powyższe roboty budowlane potwierdzają również, wcześniej przeprowadzone przez organ, oględziny na placu budowy. Jednocześnie pozostałe strony wniosły sprzeciw w zakresie lokalizacji budynku garażowego wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonywania decyzji nr [...]. Zdaniem jednak organu lokalizacja budynku garażowego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla obszaru sołectwa Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Z. z dnia [...]r., nr [...], z którego wynika możliwość lokalizacji obiektu bezpośrednio przy granicy działek budowlanych przy zachowaniu wymogów w zakresie odległości pomiędzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Ponadto, ustalenia powyższego planu dla rozpatrywanego terenu (obszar podzielony geodezyjnie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), przewidują m.in. potrzeby w zakresie miejsc postojowych i garaży, wywołane realizacją funkcji mieszkaniowej niskiej wysokości z możliwością nieuciążliwych usług, stąd trudno uznać, aby nieruchomości te straciły na wartości czy też doznały uszczerbku estetycznego w tak powszechnej zabudowie na terenie Gminy Z. Organ podkreślił też, że w toku wznowionego postępowania, autor projektu budowlanego dr inż. R. B. złożył wyjaśnienia w zakresie nasłonecznienia sąsiednich działek, z których wynika, że działki nr 2 w godzinach od 700 – 1600 przedmiotowy budynek w ogóle nie będzie zacieniał, z kolei do godz. 1700 w sposób znikomy. Natomiast działki nr 3 w godzinach od 700 – 1130 w ogóle nie będzie zacieniał, z kolei od godz. 1130 – 1700 maksymalnie zacieni 45 m2 powierzchni działki na poziomie terenu. Oznacza to, że dla obydwu działek wymagane 3 godzinne naświetlenie słoneczne będzie spełnione na całej ich powierzchni. Odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji złożył reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika R. S. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i zarzucając mu: - naruszenie § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) poprzez uznanie, iż dopuszczalne jest budowanie garażu w granicy działek, podczas gdy ww. rozporządzenie daje możliwość po spełnieniu określonych tam warunków budowania garażu jedynie bezpośrednio przy granicy; - naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wystarczających kroków, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to - nie ustalenie czy budynek budowany w granicy zwrócony jest do sąsiednich działek ścianą z otworami okiennymi czy też nie; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż garaż budowany jest bezpośrednio przy granicy, podczas gdy w rzeczywistości budowany jest w granicy działek; polegający na nie ustaleniu czy budynek budowany w granicy działek zwrócony jest do sąsiednich działek ścianą z otworami okiennymi czy też nie; polegający na nie ustaleniu czy budowany garaż jest o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m; polegający na przyjęciu, iż budowa garażu w granicy działek nie wpływa na wartość nieruchomości, której właścicielem jest skarżący. W uzasadnieniu odwołania zaakcentowano, iż zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast, zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Nie jest natomiast dopuszczalne budowanie garażu, ani żadnego innego budynku w granicy działek. Pojęcia "bezpośrednio przy granicy" oraz "w granicy" różnią się od siebie diametralnie. Budowanie bowiem bezpośrednio przy granicy daje możliwość budowy np. płotu, który to mógłby przebiegać na granicy działek. W sytuacji, w której przedmiotowy garaż wybudowany został w granicy, budowa np. płotu nie jest już możliwa. Zdaniem pełnomocnika R. S. nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji uchwała nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla obszaru sołectwa Z. Uchwała ta także sprzeczna jest bowiem z zapisami rozporządzenia, gdyż dopuszcza w § 5 ust. 6.7 możliwość lokalizacji garaży przydomowych w granicy działek zgodnie z warunkami technicznymi, a cytowane rozporządzenie nie dopuszcza możliwości sytuowania budynków, w tym garaży, w granicy działek. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził wprawdzie, że organ I instancji błędnie sformułował treść sentencji poprzez stwierdzenie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., braku podstaw do uchylenia ww. decyzji, lecz uchybienie to zdaniem organu II instancji nie może mieć wpływu na merytoryczną poprawność samego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie bowiem należy stwierdzić (na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a)., iż decyzja Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...] znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, budynku garażowego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w Z. , przy ul. [...], na działce o nr ewid. 1 została wydana z naruszeniem prawa lecz nie ma podstaw do uchylenia powyższej decyzji, gdyż decyzja podjęta w wyniku wznowienia odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ zaakcentował, że zgodnie z dyspozycją § 12 ust 3 pkt 1 warunków technicznych wyżej cytowanego rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy, badając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla obszaru sołectwa Z. , stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna w całości z postanowieniami niniejszego planu. W § 5 ust. 6 pkt 7 wyżej cytowanego planu została bowiem przewidziana możliwość lokalizacji garaży przydomowych w granicy działek zgodnie z warunkami technicznymi, co też ma miejsce w analizowanym przypadku. Kwestionowane natomiast w odwołaniu rozbieżności w użyciu pojęcia "bezpośrednio przy granicy" oraz w "granicy" w ocenie tut. organu nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, gdyż wskazane terminy w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego są synonimami, które oznaczają dokładnie taką samą lokalizację obiektu budowlanego na działce. Pismem z dnia [...]r. reprezentowany przez pełnomocnika R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił I. Naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 146 § 2 k.p.a. - poprzez zastosowanie go w sprawie, podczas gdy w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co nastąpiłoby przy prawidłowym zastosowaniu § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie II. Naruszenie prawa materialnego, tj. - § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż dopuszczalne jest budowanie garażu w granicy działek, podczas gdy ww. rozporządzenie daje możliwość po spełnieniu określonych tam warunków budowania garażu bezpośrednio przy granicy; - § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż pojęcia budowanie "w granicy" i "bezpośrednio przy granicy" są pojęciami synonimicznymi. W uzasadnieniu ponowiono zawartą w odwołaniu argumentację dotyczącą różnic pomiędzy pojęciem "w granicy" i "przy granicy". Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami formalnymi uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej wskazane. Oba rozstrzygnięcia naruszają bowiem art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wydaje decyzję, w której w zależności od poczynionych ustaleń: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Stosownie natomiast do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wspomniane w przywołanej normie okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. obejmują znaczny upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 141 § 1 k.p.a.) oraz sytuację, w której zdaniem organu w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Ta ostatnia możliwość wymaga jednak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i jego pełnej analizy, w tym rozważenia twierdzeń stron. Rozstrzygnięcie z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas gdy wszystkie okoliczności sprawy przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa, a tym samym wada procesowa powodująca wznowienie nie miała żadnego wpływu na merytoryczną prawidłowość zawartego w stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego decyzji ostatecznej rozstrzygnięcia. Reasumując podkreślić należy, że jeśli organ w postępowaniu wznowieniowym nie dopatrzy się istnienia żadnych wymienionych w art. 145 i 145a k.p.a. podstaw wówczas postępowanie winno zakończyć się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jeśli natomiast organ stwierdzi istnienie takich podstaw wówczas nie wolno mu odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej a postępowanie winno zakończyć się, w zależności od okoliczności sprawy, bądź to uchyleniem decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) bądź też, w razie wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. – podjęciem przez organ rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić tym samym należy, że wydana przez Starostę [...] decyzja z dnia [...]r. stwierdzająca w swej osnowie cyt. "brak podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...]" stanowi, pod względem redakcyjnym rozstrzygnięcie w ogóle nie przewidziane w art. 151 k.p.a., takiej istoty rozstrzygnięcia przywołana norma, jak to wskazano powyżej, nie wylicza. Ponieważ jednak w części nagłówkowej decyzji organ I instancji przywołał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. to należy przyjąć, iż owa niefortunna redakcja w rzeczywistości oznacza, że organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia wyliczonych w art. 145 i 145a k.p.a. Rozstrzygnięcie to stoi w rażącej sprzeczności zarówno z zawartym w aktach sprawy materiałem dowodowym, jak też ustaleniami jednoznacznie przywołanymi przez organ w uzasadnieniu decyzji. Bezspornym w sprawie bowiem jest, jak to akcentuje organ I instancji, iż "B" Sp. z o.o. w G. oraz R. S. (określony w decyzji jako "A" w B.), będąc właścicielami działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji zostali pominięci w postępowaniu w przedmiocie udzielenia J. B. pozwolenia na budowę pomimo, że zdaniem organu posiadają niewątpliwy przymiot stron. W konsekwencji organ stwierdził tym samym wystąpienie okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wskazując przepis ten w części nagłówkowej decyzji) a w efekcie nie był uprawniony do wydania przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Zobligowany był bowiem, w zależności od merytorycznej oceny wydanej w przeszłości decyzji ostatecznej oraz oceny przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a. bądź to do jej uchylenia bądź też, stosownie do art. 151 § 2 k.p.a do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa (z uwagi na pominięcie części stron postępowania) ze wskazaniem z powodu jakich okoliczności pomimo wad formalnych organ decyzji tej nie uchylił. W konsekwencji wydana przez organ I instancji decyzja w sposób istotny naruszała wskazane powyżej normy, a wobec faktu utrzymania jej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...] taką samą wadą obarczona jest decyzja drugoinstancyjna. Pomimo bowiem, iż jak to wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej Wojewoda [...] dostrzegł wadliwość osnowy rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę [...] to jednak nie skorzystał z możliwości reformacyjnych lecz utrzymał w mocy decyzję, której zarówno podstawa prawna, jak i treść osnowy, nie odpowiadają obowiązującemu prawu. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ powtórnie wszechstronnie rozważy sprawę we wszystkich jej aspektach a wydane rozstrzygnięcie odpowiadać winno wskazanym wyżej przepisom. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że nie podziela uwag pełnomocnika skarżącego dotyczących istniejącej, zdaniem pełnomocnika różnicy (i to jak twierdzi pełnomocnik "diametralnej") pomiędzy określeniem "w granicy" i "przy granicy" choć oczywiście, dla precyzji i klarowności wypowiedzi lepiej byłoby gdyby zarówno akty prawne, jak też rozstrzygnięcia administracyjne posługiwały się identycznymi określeniami. Granica nieruchomości jako taka stanowi bowiem nie posiadającą szerokości wytyczoną linię, której zabudowa nie może przekroczyć. Obydwa zatem określenia, dopuszczające perspektywicznie możliwość zbliźniaczenia zabudowy sąsiednich działek poprzez takie zbliżenie obiektów, że nie dzieli ich żadna odległość, wyrażają to samo rozwiązanie planistyczne. Obydwa dopuszczają bowiem sytuowanie obiektu tak aby od strony granicy z nieruchomością sąsiednią nie pozostała część obiektem nie zabudowana. Notabene wbrew twierdzeniom pełnomocnika przepisy techniczno-budowlane w przypadku zabudowy bez zachowania odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia dopuszczają jedynie w taksatywnie wyliczonych przypadkach bądź to zabudowę w odległości 1,5 m od granicy działki bądź też bezpośrednio przy linii granicznej, nie przewidując możliwości pośrednich. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak w tej mierze wniosku pełnomocnika skarżącego.