II SA/Gl 78/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 31 października 2023 r. nr SKO.4117.122.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 9 września 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy R. decyzją z dnia 9 września 2022 r., znak [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 9g pkt 1, 9x ust. 2 pkt 1 i in. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 399 – dalej u.c.p.g.), wymierzył przedsiębiorcy P. Sp. z o.o. Oddział C., karę pieniężną w wysokości 29,16 zł za nieosiągnięcie w 2021 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W uzasadnieniu podano m. in., że przedsiębiorca prowadził działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy R. i był wpisany do rejestru działalności regulowanej. Po weryfikacji ostatecznej wersji sprawozdania przedsiębiorcy ustalono, że nie osiągnął on wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Gmina także nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu, który w 2021 r. powinien wynosić 20%. W związku z tym Gmina podlega karze. Przedsiębiorca za 2021 rok uzyskał poziom w wysokości 19,84% przy wymaganych 20%. Wskazano również szczegółowo na sposób wyliczenia kary. W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono m. in. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie jego wadliwej oceny. Podano, że ewentualnie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 31 października 2023 r., znak SKO.4117.122.2022, działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Przedsiębiorca nie wykonał obowiązku osiągnięcia w 2021 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu, który powinien wynieść 20%. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. SKO stwierdziło bowiem, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Także na Gminie spoczywa obowiązek osiągania wymaganych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g u.c.p.g. jest ona odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ów obowiązek wykonać. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie adresata decyzji, tj. wskazanie P. sp, z o.o. Oddział C., co doprowadziło do nałożenia kary na Oddział skarżącej, który nie ma podmiotowości prawnej i co za tym idzie nie może być stroną postępowania administracyjnego; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, pomimo iż ww. decyzja nie odpowiadała prawu; 3) art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokonanie jego wadliwej oceny), w szczególności brak ustalenia przez organy I i II instancji, czy Spółka uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g i in. u.c.p.g., nie biorąc pod uwagę wszystkich okoliczności przy dokonywaniu oceny wagi naruszenia prawa oraz czy zaprzestano naruszania prawa, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; 4) art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w. z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji organu II instancji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary, podczas gdy organ w sposób bardzo pobieżny odniósł się do przesłanek wskazanych w tym przepisie; 5) art. 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokonanie jego wadliwej oceny), w szczególności pisma Spółki z dnia 18 sierpnia 2022 r. i pominięcie przy ocenie danej sprawy zawartych tam twierdzeń, które w sposób jednoznaczny potwierdzają, iż naruszenie prawa miało znikomy i incydentalny charakter i było naruszeniem, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie, co powinno skutkować odstąpieniem przez Organ I Instancji od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; 6) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż naruszenie nie posiadało cech znikomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary; 7) art. 189f § 2 i § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, opisanych w ww. przepisach; 8) art. 189d k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie przy nakładaniu kary określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.; 9) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez skarżącą wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić; 10) naruszenie zasad postępowania, tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), zasady równego traktowania, pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 (...). Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej (kary pieniężnej), o której mowa w art. 9x ust. 2 ww. ustawy. Metodę ustalania wysokości kary określa ust. 3 powyższego przepisu, do czego organy nawiązały i dokonały stosownych wyliczeń. Kara pieniężna dotyczy zatem niewykonania obowiązku ustawowego, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywne naruszenie przepisów prawa, polegające na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g ww. ustawy. W konsekwencji, organ właściwy nie bada zawinienia zobowiązanego czy też sytuacji rynkowej. Na tej podstawie na skarżącą została nałożona kara pieniężna. Decyzja została skierowana do P. Sp. z o.o. Oddział C. z siedzibą w C. Spółka ma tymczasem siedzibę w K. Oddział krajowej spółki kapitałowej nie jest przedsiębiorcą i nie posiada osobowości prawnej, ani samoistnej zdolności prawnej. Tymczasem w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 236) "Przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą." Zatem w sposób wadliwy oznaczono podmiot ukarany, co może mieć konsekwencje np. na etapie ewentualnej egzekucji administracyjnej. Co więcej, kierowanie korespondencji nie do siedziby Spółki a do Oddziału naruszało jej uprawnienia w toku postępowania, w tym zasadę czynnego udziału (art. 10 §1 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Jednocześnie, w świetle uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63), "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)." Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc wykazane i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje podstawa odstąpienia od nałożenia kary. Sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną nie może więc wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Rozważania w tym zakresie są bardzo pobieżne, zwłaszcza w kontekście tak małej kary wymierzonej w decyzji i ustalenia wagi naruszenia prawa. Nasuwa się też pytanie, jakie ewentualnie sytuacje organ uznałby za spełniające przesłanki z art. 189f k.p.a., skoro rozpatrywany przypadek (gdzie wymierzono karę zaledwie 29,16 złotych, niższą nawet niż koszty postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego) do nich nie należy? Przy tym organ I instancji wskazywał (s. 4 decyzji), że w latach poprzednich strona osiągała wymagane prawem poziomy recyklingu. Nie było to zatem zaniedbanie coroczne, a raczej incydentalne i w bardzo niewielkich rozmiarach. SKO nadto stwierdziło (s. 2 decyzji): "Działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej." Ustawa ta nie obowiązuje od 2018 r., zastąpiona została tzw. "konstytucją dla biznesu", składającą się z pakietu kilku innych ustaw, w tym ustawą – Prawo przedsiębiorców. Uchybienie to miało jednak znaczenie drugorzędne. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy prawidłowo oznaczyć stronę postępowania i korespondencję kierować na adres siedziby Spółki, a nie Oddziału, który przedsiębiorcą nie jest (chyba że zostanie podany inny adres do doręczeń, np. w C.). Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (stosunkowo, z uwzględnieniem wartości przedmiotu sprawy: 107 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.