II SA/Gl 780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W piśmie z dnia [...] r. do Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej PINB) H. W. jako współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w C. domagała się "interwencji" w związku z wybudowaniem w granicy tej działki przez S. W. zam. przy ul. [...] ogrodzenia drewnianego na podmurówce betonowej długości około [...] m, budynku gospodarczego długości około [...] m oraz muru pełnego długości [...] m i wysokości [...] m. W następstwie tych robót, wykonanych bez zgody współwłaścicieli działki przy ul. [...], naruszony został spływ wód z tej działki zgodnie z naturalnym spadkiem terenu. Po wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] i [...] r. oraz w dniu [...] r. a nadto rozprawy administracyjnej w dniu [...] r., PINB dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) nakazał współwłaścicielom działki przy ul. [...] w C. doprowadzenie samowolnie wybudowanego na tej działce przy granicy z działką przy ul. [...] budynku gospodarczego, do stanu zgodnego z przepisami przez wykonanie niepalnego lub trudno zapalnego pokrycia dachowego tego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ opisał sporny budynek oraz przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe. Podał, że objęty orzeczeniem budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Wówczas zgodnie z treścią § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 1980 r.) dopuszczalne było sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Skoro przedmiotowy budynek jest obiektem murowanym z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym papą, o spadku na działkę inwestorów, to pokrycie go materiałem niepalnym lub trudno zapalnym pozwoli na spełnienie wynikającego z tego przepisu warunku. Zdaniem organu pierwszej instancji sytuowanie budynku nie naruszało obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego skoro budynek ten był ujęty na planie zagospodarowania (planie sytuacyjnym) działki sporządzonym dla pozwolenia na budowę na tej działce budynku mieszkalnego (pozwolenie na budowę z dnia [...] r.) oraz na projekcie linii napowietrznej EE dla szeregu domów usytuowanych wzdłuż ul. [...]. Zdaniem PINB dla miasta C. w sprawie nie zachodzi też sytuacja o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a to gdy jak ustalono w sprawie o naruszenie stosunków wodnych na gruncie, zakłócenie tych stosunków usunie likwidacja betonowej podmurówki ogrodzenia z drewnianych sztachet. W następstwie wniesionego od tej decyzji odwołania przez H. W., E. W. i B. M. została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że w dotychczasowym postępowaniu nie zostało wykazane aby lokalizacja budynku była zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. powtórzył obowiązek nałożony wcześniejszą w/w decyzją z dnia [...] r., wskazując jako podstawę jego nałożenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzył w ogólnym zarysie dotychczasowe swoje ustalenia. Podał, że wobec rozbieżnych twierdzeń stron co do daty realizacji budynku dał wiarę twierdzeniom współwłaścicielek nieruchomości przy ul. [...], że sporny budynek gospodarczy został wybudowany w drugiej połowie lat [...]. W sprawie mają zatem zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a to w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W świetle treści art. 37 ust. 1 pkt 1 tego pierwszego aktu organ orzekający stwierdził, że budynek został zrealizowany w czasie obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta C. zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. WRN Nr [...] z [...] r. poz. [...] ze zm.) zgodnie z którym działka przy ul. [...] znajdowała się na terenach oznaczonych w tym planie symbolami [...] i [...], zaś sam budynek gospodarczy na terenie oznaczonym symbolem [...] tj. na terenach parków, terenach dla inwestycji przewidzianych do realizacji do roku [...], gdzie nowe realizacje, remonty kapitalne i modernizacje istniejącej zabudowy prowadzić można tylko w oparciu o wyprzedzające opracowania szczegółowe. W konsekwencji PINB dla miasta C., powołując się dodatkowo na pismo Dyrektora Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] r. zgodnie z którym tereny na których znajdują się działki mieszkańców ul. [...] przeznaczone są pod budownictwo jednorodzinne, stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Teren był bowiem przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne dla którego budynki gospodarcze stanowią funkcję uzupełniającą. Istnieje zatem możliwość legalizacji budynku, co będzie możliwe po wykonaniu sformułowanego w decyzji obowiązku. W odwołaniu H. W., E. W. i B. M. zarzuciły, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy spornego budynku tego rodzaju inwestycja nie była na działce nr geod. [...] dopuszczalna, o czym świadczy treść wypisu z tego planu, zawarta w piśmie Urzędu Miasta C. z dnia [...] r. Odmiennych ustaleń organ orzekający nie mógł też dokonać w oparciu o powołane w decyzji pismo Dyrektora WGTiOŚ UW w C. z dnia [...] r., które dotyczyło jedynie możliwości przedłużenia ulicy [...]. O zgodności sytuowania budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym nie może też przesądzać fakt jego ujęcia na planie sytuacyjnym będącym częścią składową projektu budynku mieszkalnego S. i J. W. Była to jedynie propozycja takiego jego usytuowania. W konsekwencji odwołujące się stwierdziły, że budynek powstał w warunkach o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co powinno skutkować nakazem jego rozbiórki. Za rozbiórką przemawia nadto treść art. 37 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego, a to w sytuacji gdy usytuowanie budynku w granicy obniża wartość ich działki, którą mają prawo zagospodarować również w części sąsiadującej z tym budynkiem. Ich działka ma bowiem [...] m długości. Sytuowanie budynku w granicy narusza również treść art. 144 kodeksu cywilnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. utrzymał w mocy w/w decyzję PINB dla miasta C. z dnia [...] r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że budynek został wybudowany przy granicy bez wymaganego zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), pozwolenia. Potwierdził stanowisko organu niższej instancji, że został on usytuowany na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. symbolem [...], na którym warunkowo dopuszczalna była do roku [...] realizacja nowych inwestycji. Wyklucza to zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż na tym terenie nie było bezwzględnego zakazu realizacji takich budynków. Nie zachodzi nadto zdaniem organu podstawa orzeczenia rozbiórki określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 tego Prawa gdy rozpatrywany obiekt jest w dobrym stanie technicznym, sposób jego użytkowania nie stanowi uciążliwości dla otoczenia a jego usytuowanie przy granicy było dopuszczalne zgodnie z treścią § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 3 lipca 1980 r. W skardze na powyższą decyzję WINB w K. wniesionej do sądu administracyjnego, którą objęto jednocześnie wydane przez ten organ decyzje dotyczące murowanego ogrodzenia oraz wiaty, H. W. wniosła o ich uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania od uczestniczki. Zarzuciła, że decyzja dotycząca budynku gospodarczego została wydana z naruszeniem art. 7-9, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 kpa, § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 3 lipca 1980 r. oraz art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem skarżącej organy orzekające błędnie powołują się w swych decyzjach na treść § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r., które to warunki miały zastosowanie jedynie w sytuacji gdy inwestycja była realizowania w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w postępowaniu w którym miałaby ona przymiot strony i mogłaby dochodzić poszanowania jej uzasadnionych interesów. Zarzuciła, że usytuowanie budynku w granicy nastąpiło bez zgody współwłaścicieli działki sąsiedniej, obniża wartość tej działki i pogarsza warunki jej użytkowania. Podtrzymała też stanowisko prezentowane wcześniej w odwołaniu, że lokalizacja budynku była sprzeczna z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stwierdziła, że zachodzą w sprawie określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że sytuowanie budynku przy granicy zgodnie z treścią warunków technicznych z 1980 r. nie było uzależnione od zgody właściciela działki sąsiedniej. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca podtrzymując skargę i jej twierdzenie o niezgodności lokalizacji budynku z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego dodatkowo podniosła, że w czasie obowiązywania tego planu nikt nie otrzymał zgody na wznoszenie na tym terenie nowych obiektów. Podała nadto, że jest współwłaścicielką działki sąsiedniej od [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, w tym także przepisów wskazanych w skardze. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sprawa legalizacji spornego budynku gospodarczego mogła być objęta odrębną decyzją, a to wobec oparcia rozstrzygnięcia w tej sprawie na odrębnych przepisach prawa materialnego, a mianowicie przepisach prawa budowlanego z 1974 r. oraz wydanych do tej ustawy przepisach wykonawczych. Wbrew stanowisku skarżącej, również zdaniem Sądu, brak było określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. W tym względzie Sąd stoi na stanowisku, że ze zgodnością z przepisami o planowaniu przestrzennym o jakim w tym przepisie mowa mamy do czynienia zarówno wtedy gdy inwestycja była zgodna z takimi przepisami obowiązującymi w dacie jej realizacji jak i wówczas gdy jest ona zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania. Jakkolwiek literalna wykładnia tego przepisu wskazuje jednoznacznie na odniesienie do przepisów obowiązujących obecnie ("znajduje się na terenie") to realizacja zasady zaufania do prawa oraz bogate orzecznictwo pozwala również na przyjęcie stanowiska, iż wystarczy stwierdzenie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym z okresu realizacji inwestycji. Znając obowiązujące wówczas przepisy inwestor mógł i powinien był bowiem liczyć, że jego inwestycja jakkolwiek samowolna, ma szanse na legalizację. W przeciwnym wypadku mielibyśmy podobną sytuację do tworzenia prawa działającego wstecz, uważanego powszechnie co do zasady za niekonstytucyjne. Jakkolwiek ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. z dnia [...] r., na który powołały się organy orzekające i który powołuje skarżąca budzi dla objętego postępowaniem obszaru pewne wątpliwości, to nie można podważyć stanowiska tych organów, że sporny budynek nie został zrealizowany na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. W świetle treści pism Wydziału Planowania Przestrzennego UM C. z dnia [...] i [...] r. oraz załączników graficznych do tych pism (k. 50-51 akt adm.) zasadnie przyjęły bowiem organy obu instancji, że sporny budynek został usytuowany na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...], na którym dopuszczalna była warunkowo realizacja do [...] r. nowych inwestycji. Trudno zatem mówić, że plan ten wykluczał w ogóle lokalizację na tym terenie tego rodzaju budynku. Jak to trafnie zwróciły uwagę organy obu instancji za dopuszczalnością tego rodzaju inwestycji na tym terenie przemawia nadto treść pisma Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] r., zgodnie z którym był to teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Należy też zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia [...] r. (karta 66 akt adm.) współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] nie tylko nie kwestionowały ale wprost stwierdzały, że działka przy ul. [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, na których budowa budynków gospodarczych nie jest sprzeczna "z planem ogólnym". Nawet gdyby przyjąć jak tego żąda skarżąca, że plan zagospodarowania przestrzennego z [...] r. nie dopuszczał lokalizacji spornego budynku na działce nr [...], to brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że znajduje się on na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był przeznaczony pod zabudowę albo był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Jak wynika bowiem z notatki urzędowej z dnia [...] r. (karta 79 akt sądowych), w tym czasie nie obowiązywał i nie obowiązuje również obecnie dla tego terminu plan zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotową zgodność należy zatem oceniać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) tj. mając m.in. na uwadze zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 tej ustawy). W świetle treści tej ustawy nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że na terenie z przewagą budownictwa jednorodzinnego dopuszczalne jest sytuowanie budynków gospodarczych dla obsługi funkcji podstawowej i funkcję tą uzupełniających. Również z tego powodu brak było podstaw do zastosowania w sprawie treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W sprawie nie zostało też wykazane, a w szczególności nie udowodniła tego skarżąca, aby podstawę wydania nakazu rozbiórki spornego budynku miały stanowić okoliczności o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego. Do okoliczności takich nie można zaliczyć w szczególności akcentowanego obniżenia wartości działki skarżącej (która to okoliczność też nie została wykazana, a nawet skonkretyzowana). Również zarzut pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia nie został bliżej uzasadniony. W szczególności skarżąca nie określiła w którym konkretnie miejscu swojej działki i jaki obiekt chciałaby zrealizować i dlaczego istnienie spornego budynku gospodarczego miałoby to jej uniemożliwić czy też utrudnić (w rozumieniu § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 3 lipca 1980 r.). Nie można podzielić też stanowiska skarżącej, że § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia mógł mieć zastosowanie jedynie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie takie nie wynika bowiem z obowiązujących przepisów. W świetle treści tego przepisu możliwa też była lokalizacja bezpośrednio przy granicy działki spełniającego odpowiednie warunki budynku gospodarczego niezależnie od zgody właściciela działki sąsiedniej. Właśnie celem spełnienia przez sporny budynek tych warunków tj. doprowadzenia jego stanu do zgodnego z przepisami w rozumieniu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nałożono sprecyzowany w zaskarżonej decyzji obowiązek (w zw. z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tej sytuacji, w świetle treści art. 209 tej ustawy, brak było również podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania (których poniesienie wobec zwolnienia jej od kosztów sądowych, nie zostało zresztą również wykazane).