II SA/Gl 780/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. K. K. i A. K. złożyli do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta M. wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta M. z dnia [...]r., sygn. [...]dotyczącej udzielenia warunkowego pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w M. z uwagi na brak dopełnienia wskazanego w wydanej decyzji warunku. We wniosku podano, iż pomimo przedmiotowego warunku, zlecone prace nie zostały wykonane w wyznaczonym terminie, co wynika z faktu, iż dopiero z upływem ponad ośmiu miesięcy od jego upływu, pismem z dnia [...]r. "A", poinformował Komendę Rejonową Zawodowej Straży Pożarnej o wykonaniu zleconych prac, zaś ich interes prawny wynika z faktu zawarcia w dniu [...]r. przedwstępnej umowy nabycia powyższej nieruchomości z J. D.. Pismem z dnia [...]r. Urząd Miasta M. przekazał przedmiotowy wniosek zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M.. Pismem z dnia [...]r. wnioskodawcy uzupełniając wniosek, podali że interes prawny wnioskującej K. K. wynika również z faktu, iż jest ona wierzycielem hipotecznym zabezpieczonym na nieruchomości przy ul. [...]w M., a ponadto, dziennik budowy prowadzony dla przebudowy budynku przy ul. [...] w M., nie zawiera jakichkolwiek wzmianek w zakresie wykonywania prac w budynku po dniu [...] r. . Postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. odmówił K. K. i A. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...]decyzji z dnia [...]r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 61a § 1 kpa, zaś w motywach podał, że stroną w postępowaniu może być wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego), bowiem brak bezpośredniego wpływu na obowiązki i uprawnienia właścicieli nieruchomości w sytuacji wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W zażaleniu na postanowienie K. K. podniosła, że badając interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania, PINB w M. bezpodstawnie utożsamiał interes prawny w złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, który przysługuje wyłącznie inwestorowi, z interesem prawnym jaki występuje w przypadku żądania wyeliminowania z obrotu prawnego (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wpłynie zaś bezpośrednio na jej interes prawny jako wierzyciela hipotecznego (art. 92 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) oraz uprawniać ją będzie do uchylenia się od skutków zawarcia umowy przyrzeczonej (art. 84 § 1 kc). Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zacytowaniu przepisy art. 162 kpa, podał że decyzja orzekająca o wygaśnięciu decyzji jest decyzją w nowej sprawie, podjętą w pierwszej instancji. Postępowanie w przedmiocie jej wydania może być - stosownie do art. 61 kpa - wszczęte z urzędu i na żądanie strony. Wniosek strony odpowiadający czynności opisanej w przepisie art. 61 § 1 kpa jest czynnością inicjującą postępowanie w sprawie i należy stosować do niej przepis § 3, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Według art. 28 k.p.a.: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wynika z przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (...). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę kierowanego żądania w zakresie podjęcia stosowanych czynności przez organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV 1258/98). Zdaniem organu, przepis art. 61 § 1 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego. Natomiast gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a kpa (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 września 2013 r., II SA/Rz 413/13, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje również pogląd, iż z wnioskiem o wygaśnięcie decyzji może wystąpić każdy posiadający interes w sprawie, nie tylko interes prawny, lecz także faktyczny. Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy, wnioskodawcy wskazali, iż posiadają interes prawny z uwagi na przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] w M., a ponadto K. K. jest wierzycielem hipotecznym przedmiotowej nieruchomości. Organ powiatowy ustalił także, iż inwestorem robót związanych z modernizacją istniejącego budynku wraz z rozbudową, na które udzielono pozwolenia na budowę z dnia [...]r. był "A", który po zrealizowaniu inwestycji i złożeniu wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie był adresatem przedmiotowej decyzji pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalając krąg stron postępowania słusznie uwzględnił fakt, iż ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, wprowadzono art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, stroną w postępowaniu to sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powyższa regulacja weszła w życie z dniem 11 sierpnia 2003 r. Zgodnie z przepisem art. 7 w/w ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ustępu 2 (regulującego postępowania dotyczące obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r., VII SA/Wn 202/04, CBOSA). Tymczasem wniosek K. K. A.K. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji został złożony 14 stycznia 2014 r., zatem pod rządami znowelizowanej w zakresie art. 59 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem, jak wynika z ustaleń organu powiatowego, inwestorem, robót budowlanych związanych z rozbudową na nieruchomości przy ul. [...]w M., na które udzielono warunkowego pozwolenia na użytkowanie, był "A" to tylko ten podmiot posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Ponadto, K. K. nie posiadała umocowania do działania od strony postępowania, tj. "A". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył ponadto, iż brak przymiotu strony wnioskującego nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia z urzędu postępowania w celu potwierdzenia czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 kpa. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ, PINB w M. prowadził takie postępowanie z urzędu pod sygnaturą [...], które to zakończyło się decyzją z dnia [...] r. umarzającą postępowanie, z którą można się zapoznać w trybie uregulowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). W skardze do sądu administracyjnego K. K. zarzucając nieprawidłowe zastosowanie art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, domagała się uchylenia postanowień organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że bezpodstawnie organy obydwu instancji zrównały postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z postępowaniem z art. 162 § 2 pkt 1 kpa. Tymczasem przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jako przepis szczególny nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem do postępowania z art. 162 kpa należy stosować art. 28 kpa, bowiem różne są cele obydwu regulacji, zaś oczywisty jest brak interesu prawnego po stronie inwestora w żądaniu wygaszenia decyzji udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącej, skoro od wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zależą jej uprawnienia jako wierzyciela hipotecznego oraz osoby związanej z właścicielem nieruchomości umową przedwstępną zawartą w formie aktu notarialnego, w której zapewniono ją o możliwości użytkowania budynku zgodnie z prawem, nie powinno budzić wątpliwości, że legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z mocy art. 61a § 1 kpa, odmowa wszczęcia postępowania następuje nie tylko w przypadku złożenia podania (wniosku) przez osobę niebędącą stroną, ale również wówczas, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tymczasem w niniejszej sprawie nawet gdyby podzielić stanowisko skarżącej, że przymiot strony na gruncie art. 162 § 1 pkt 2 kpa, należy oceniać w świetle regulacji z art. 28 kpa, to jednak wbrew jej twierdzeniom, nie będąc właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, nie legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a przede wszystkim postępowanie takie w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie mogło być wszczęte, skoro wówczas w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja PINB w M. z dnia [...]r. nr [...], mocą której umorzono wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...]r. z powodu niedopełnienia zawartego w niej warunku. W istocie też chodziło o to, że warunki dopełnienia określonych czynności, zostały spełnione z uchybieniem terminu, określonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Okoliczność, podniesiona przez skarżącą we wniosku z dnia [...]r., stała się bowiem podstawą wdrożenia postępowania z urzędu. Tym samym w stosunku do decyzji PINB z dnia [...]r. mogło toczyć się jedynie postępowanie nadzwyczajne celem jej wyeliminowania z obrotu prawnego, zaś sprawa nie mogła się toczyć ponownie z wniosku skarżących – przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia skarżącej przysługiwała jedynie ochrona prawna, polegająca na możliwości żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w którym podlegałaby ocena jej statusu prawnego (przymiotu strony). W szczególności też, kwestia ta byłaby istotna w sytuacji żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), bowiem skarżąca nie brała udziału w tym postępowaniu, zaś o wydaniu decyzji z dnia [...] r. dowiedziała się dopiero w dniu doręczenia jej zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 kpa (rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją ostateczną), nie jest zaś prawnie dopuszczalne prowadzenie kolejnego postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, opartego na tych samych okolicznościach. Wydana w takim kolejnym postępowaniu decyzja, rozstrzygająca sprawę co do istoty, obarczona byłaby bowiem wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Wyjaśnić też przyjdzie, że aczkolwiek decyzja PINB z dnia [...]r. zapadła już po wydaniu postanowienia przez organ I instancji w niniejszym postępowaniu, to jednak zmieniony stan sprawy zobligowany był uwzględnić organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zatem wbrew zarzutom skargi, zachodziły podstawy do wydania postanowienia z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa – o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z uwagi na przeszkodę prawną, wykluczającą możliwość wszczęcia kolejnego (nowego) postępowania z wniosku skarżącej. Już z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku. Jednakże odnosząc się do pozostałych podniesionych w niej zarzutów, a mianowicie błędnego zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) – w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. na mocy ustawy nowelizującej, przywołanej przez organ odwoławczy, stwierdzić należy, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Z uwagi na łączącą ją z inwestorem J. D. umową przedwstępną nabycia nieruchomości, na której położony jest budynek, objęty sporną decyzją o pozwolenie na warunkowe użytkowanie i wynikające z niej uprawnienia jako wierzyciela hipotecznego, skarżąca legitymuje się jedynie interesem faktycznym, wynikającym ze stosunku obligacyjnego, a nie – prawnorzeczowego do nieruchomości. W toku rozprawy sądowej skarżąca i uczestnik postępowania A. K. zgodnie przyznali, że nie doszło do zawarcia umowy przyrzeczonej, gdyż odstąpili od jej zawarcia. Oznacza to, że interes skarżącej w żądaniu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ma charakter majątkowy. Roszczenia cywilne mogą zaś być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym i nie jest rolą organów administracji zbieranie materiału dowodowego na użytek procesu cywilnego. W konsekwencji, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie miałoby wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącej na gruncie prawa budowlanego, lecz jedynie ma znaczenie dla jej sytuacji majątkowej i roszczeń cywilnoprawnych. Zatem skarżąca nie legitymuje się interesem materialnym w rozumieniu art. 28 kpa. Taki interes może przysługiwać jedynie właścicielowi (użytkownikowi) wieczystemu nieruchomości. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw