II SA/Gl 781/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia NSA Łucja Franiczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. (dalej jako Prezydent) odmówił przyznania K. K. (dalej jako skarżąca lub wnioskodawczyni) świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2019/2020. Jako podstawę decyzji wskazał art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 670 ze zm., zwanej dalej ustawą). W uzasadnieniu stwierdził, że według oświadczenia w/w przebywa ona w rodzinie zastępczej. Tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli są umieszczone w pieczy zastępczej. Decyzja ta doręczona wnioskodawczyni dnia [...] r. uzyskała przymiot ostateczności. We wniosku z dnia 4 marca 2020 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jako wydanej, jej zdaniem, z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 821, dalej jako ustawa o wspieraniu rodziny). W uzasadnieniu podniosła, że jakkolwiek postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., sygn. akt [...] została umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej jej siostry, to umieszczenie to ustało z mocy prawa w dniu [...] r., kiedy to osiągnęła pełnoletność. W tym względzie powołała się na art. 37 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Co prawda w dalszym ciągu mieszka u siostry, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie na pokrycie kosztów jej utrzymania w kwocie 694 zł miesięcznie. Nie oznacza to jednak, że w dalszym ciągu przebywa w pieczy zastępczej, skoro ta trwa nie dłużej, niż do osiągnięcia pełnoletności. W tym względzie należy mieć też na uwadze, że gdyby opuściła rodzinę zastępczą i zamieszkała osobno, to świadczenie z funduszu alimentacyjnego by jej przysługiwało, chociaż przysługiwałoby jej jednocześnie o wiele wyższe świadczenie, tj. na usamodzielnienie, zagospodarowanie oraz dodatkowo świadczenie na kontynuację nauki. Należy mieć też na uwadze, że świadczenie na pokrycie kosztów jej utrzymania w kwocie 694 zł zostało przyznane nie jej, lecz siostrze, gdy tym czasem decyzja o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego została skierowana do niej. Po rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej też jako SKO lub Kolegium) zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności objętej żądaniem wnioskodawczyni w/w decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczyło treść art. 156, art. 157 i art. 158 Kpa, art. 10 ust. 2 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów oraz art. 37 ustawy o wspieraniu rodziny. Stwierdziło, że celem nadzwyczajnego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, natomiast organ orzekający o nieważności nie może rozpoznawać sprawy co do jej istoty. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. W judykaturze podkreśla się, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się tylko i wyłącznie kwestiami prawnymi. Stąd też w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910, z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2542/15, z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2323/16). W konsekwencji różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że jeśli pełnoletnia wnioskodawczyni nadal przebywa w rodzinie zastępczej nie przysługuje jej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Rodzinom zastępczym wypłacane są bowiem świadczenia, które mają zapewnić pokrycie kosztów wychowania i utrzymania dzieci w nich umieszczonych, a tym samym ich cel i funkcja jest zbliżona, jeśli nie tożsama ze świadczeniem z funduszu alimentacyjnego. Jak przy tym sama strona wskazuje, rodzina zastępcza nadal otrzymuje świadczenie na pokrycie kosztów jej utrzymania. W konsekwencji zdaniem SKO, brak jest podstaw do przyjęcia, aby objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja Prezydenta została wydana z jednoznacznym, oczywistym i niewymagającym "przeprowadzenia złożonych analiz" naruszeniem prawa. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO, skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. W uzasadnieniu skargi powołując się szeroko na prezentowane w doktrynie stanowisko co do rozumienia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 158 § 1 pkt 1 Kpa, skarżąca zarzuciła, iż w jej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia "skomplikowanej i wielostopniowej wykładni prawa". Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, piecza zastępcza ustaje z mocy prawa na skutek osiągnięcia przez osobę, która przebywa w tejże pieczy, pełnoletności. Nie można zatem przyjąć, że po ukończeniu 18 lat osoba taka w dalszym ciągu w takiej pieczy przebywa. Podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu, skarżąca podniosła, że z punktu widzenia zasad państwa prawa niemożliwe jest zaakceptowanie stanowiska, aby w takiej samej sytuacji życiowej w różny sposób traktować dwie osoby tylko z uwagi na ich miejsce zamieszkania tj. w osobnym mieszkaniu lub razem z osobami, które uprzednio pełniły funkcję rodziny zastępczej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2020 r. skarżąca wnosząc o przeprowadzenie rozprawy zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka - pełniącej rodzinę zastępczą K. W. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej zarzutom brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Prezydenta z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez przyjęcie przez ten organ, iż skarżąca została umieszczona w pieczy zastępczej. Jakkolwiek w aktach administracyjnych brak jest postanowienia Sądu w przedmiocie takiego umieszczenia, to przemawiają za tym zarówno twierdzenia samej skarżącej, jak też treść odpisu zalegającego w aktach administracyjnych postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., sygn. akt [...] w przedmiocie sprostowania postanowienia tego Sądu z dnia [...] r. Ponieważ w dniu [...] r. skarżąca osiągnęła pełnoletność (w związku z ukończeniem 18 lat życia), istota sporu i rozpoznania skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w dalszym ciągu pozostaje ona w pieczy zastępczej w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy, a w szczególności (w związku z rozpoznaniem sprawy w postępowaniu nieważnościowym), czy kwalifikacja w tym względzie stanu faktycznego sprawy jest w świetle obowiązujących przepisów oczywista tj. nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W tym względzie skarżąca powołuje się wybiórczo jedynie na treść art. 37 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, który nie może być przecież interpretowany (gdy przyjmiemy racjonalność działania prawodawcy) w oderwaniu od innych jeszcze przepisów tego aktu prawnego, w tym w pierwszej kolejności w oderwaniu od treści ust. 2 tego artykułu regulującego czas trwania pieczy zastępczej. Wynika zaś z niego w jednoznaczny sposób, że pomimo osiągnięcia pełnoletności osoba umieszczona w pieczy zastępczej może, przy spełnieniu określonych w tej normie prawnej warunków, przebywać w dalszym ciągu w dotychczasowej rodzinie zastępczej, nie dłużej, niż do ukończenia 25 roku życia, która to sytuacja odnosi się również do skarżącej. O tym, że wówczas taka pełnoletnia już osoba przebywa w pieczy zastępczej, w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (rodzinie zastępczej) świadczy też już w jednoznaczny sposób treść art. 82 ust. 1 "jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie zastępczej" oraz treść ust. 1b tego artykułu ("przebywając w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 37 ust. 2"). Należy zatem przyjąć, że sytuacje, o jakich mowa w art. 37 ust. 2 omawianej ustawy stanowią wyjątek od zasady wynikającej z ust. 1 tego artykułu. Taki wyjątek zachodził też w dacie orzekania przez Prezydenta objętą postępowaniem nieważnościowym decyzją. Przebywanie w dalszym ciągu w rodzinie zastępczej, po uzyskaniu pełnoletności, wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie wiąże się tylko z kwestią zamieszkania (w odróżnieniu od osoby opuszczającej w takiej sytuacji rodzinę zastępczą). Na rodzinie zastępczej spoczywają bowiem również wówczas zadania, o jakich mowa w art. 40 ustawy o wspieraniu rodziny, realizowane z uwzględnieniem faktu pełnoletności podopiecznego, w tym m.in. obowiązek zaspokojenia potrzeb bytowych (art. 40 ust. 1 pkt 5). W związku z tymi obowiązkami, to rodzinie zastępczej, a nie pełnoletniemu jej podopiecznemu przysługuje też na pokrycie kosztów jego utrzymania odpowiednie świadczenie (art. 80 ust. 1 pkt 1) oraz może być przyznana inna jeszcze pomoc finansowa (np. z art. 83 ust. 2). Podkreślenia wymaga też, że wbrew stanowisku skarżącej, z obowiązujących przepisów nie wynika, iż w sytuacji gdy pozostaje ona w dotychczasowej rodzinie zastępczej, na podstawie art. 37 ust. 2 omawianej ustawy, po jej opuszczeniu nie będzie jej przysługiwać pomoc dla osób usamodzielniających się, określona w przepisach Działu IV omawianej ustawy. W konsekwencji brak jest też postaw do przyjęcia, że wywołane objętą postępowaniem nieważnościowym decyzją skutki gospodarcze lub społeczne są nie do przyjęcia z punktu widzenia zasad państwa prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, zasadnie uznał zarówno Prezydent jak i SKO (jakkolwiek stanowiska tego bliżej w odniesieniu do obowiązujących przepisów organy te nie uzasadniły), że skarżąca przebywała w pieczy zastępczej w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zasadnie uznało też Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prezentowane w tym zakresie przez skarżącą odmienne stanowisko, nie wynika z jednoznacznej i oczywistej w swojej treści normy prawnej. Zgodnie z przepisami ustawy p.p.s.a. (art. 133 § 1), sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Gdy jest to niezbędne może przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów. Już chociażby z tego powodu Sąd nie mógł zatem uwzględnić wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z zeznań wnioskowanego świadka. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr