II SA/Gl 783/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Asesor Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent stażysta Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. B.-B. i A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. działając na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, zobowiązał B. B.-B. i A. B. do przedstawienia w terminie do dnia [...] 2005 r. następujących dokumentów: - zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu, - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami, - sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego od względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - oświadczenie projektanta i sprawdzającego o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, iż roboty budowlane, polegające na nadbudowie klatki schodowej i budowie stacji wentylacji mechanicznej w budynku przy ul. A w G. zostały wykonane i zakończone w [...] 2004 r. w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia w części, dotyczącej budowy stacji wentylacji mechanicznej. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej nadbudowy klatki schodowej budynku restauracji przy ul. A w G. w wysokości [...] zł, wyliczonej zgodnie ze wzorem: 50 x /s/ x /k/ x /w/, gdzie: /s/ - stawka opłaty = 500 zł /k/ - współczynnik kategorii obiektu budowlanego = 15 /kategoria XVII/ /w/ - współczynnik wielkości obiektu = [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wyjaśniając że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f/ ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. B.-B. i A. B. jako zobowiązani do wniesienia opłaty legalizacyjnej, zarzucili obrazę art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 8 kpa. Zdaniem żalących się, działanie organu I instancji w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest całkowicie bezprawne, jako że jedynie w przypadku obowiązkowej kontroli z wniosku inwestora, prowadzonej w zakresie określonym przepisem art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego może stwierdzić nieprawidłowości, stanowiące podstawę wymierzenia takiej opłaty, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nadto, żalący się podnieśli, iż organ nadzoru niewłaściwie zastosował wzór obliczeniowy, jako że zmienili pierwotny wniosek z dnia [...] 2004 r. o wydanie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza obiektu, wnosząc obecnie o jego zaliczenie do kategorii II, tj. budynków służących gospodarce rolnej. Stąd też współczynnik kategorii obiektu budowlanego /k/ winien wynosić 1, a nie – 15, jak to wskazał organ I instancji. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej nadbudowy klatki schodowej. Organ odwoławczy nie znalazł bowiem podstaw do uwzględnienia zażalenia, stwierdzając, że opłata legalizacyjna nie jest karą w rozumieniu art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i nalicza się ją w wyniku postępowania w sprawie samowoli budowlanej, z tym że przepisy art. 59f stosuje się odpowiednio do wysokości tej opłaty. Nadto, organ II instancji uznał, iż prawidłowo określono kategorię obiektu jako kat. VII, obejmującą budynki handlu, gastronomii i usług, w tym restauracje, bary, kasyna, dyskoteki. Decyduje bowiem kategoria budynku, podlegającego samowolnej nadbudowie, a nie przeznaczenie deklarowane przez inwestora, dodatkowo niezgodne z ustaleniami postępowania. W skardze do sądu administracyjnego B. B.-B. i A. B. ponawiając zarzuty, zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji co do braku podstaw prawnych ustalenia opłaty legalizacyjnej i niewłaściwego określenia kategorii obiektu, wnieśli o uchylenie postanowienia organu II instancji i umorzenie postępowania w sprawie względnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż o przeznaczeniu obiektu decyduje inwestor, stąd też organy administracji nie są władne arbitralnie określić kategorię obiektu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podkreślając że skarżący wystąpili do organu architektury o zmianę sposobu użytkowania poddasza na funkcję [...], stąd też prawidłowo określono kategorię budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i żądania były uzasadnione. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż wbrew stanowisku skarżących, legalizacja samowoli budowlanej, polegającej na nadbudowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaga wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wniosek taki wynika jednoznacznie z przepisów art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 e zm./, regulujących zakres i tryb działania organów nadzoru budowlanego w razie wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący co prawda wystąpili o udzielenie im pozwolenia na nadbudowę klatki schodowej, lecz roboty te zrealizowali przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, iż opłata legalizacyjna nie jest karą, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, wymierzoną w wyniku stwierdzenia nieprawidłowości po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Ustawodawca nakazując stosowanie do opłaty legalizacyjnej odpowiednio przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, przewidział wszak pięćdziesięciokrotne podwyższenie stawki opłaty /art. 49 ust. 2 tej ustawy/. Oznacza to, iż odpowiednie zastosowanie mają jedynie przepisy, określające wysokość kary, a nie regulacja ustawy, przewidująca przesłanki wymierzenia tej kary. Zatem o ile kara wymierzona jest w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust.2 Prawa budowlanego, to opłatę legalizacyjną ustala się w trybie art. 49 ust. 1 tego prawa, a zatem w wyniku ustalenia faktu budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, o ile zachodzą przesłanki ustawowe do legalizacji samowoli budowlanej. Tymczasem w niniejszej sprawie dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, skład orzekający stwierdził, iż motywy organów obydwu instancji nie zawierają jakichkolwiek ustaleń w zakresie przeprowadzenia czynności, wynikających z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a stanowiących podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Co więcej, mimo dwukrotnego wezwania organów obydwu instancji /pisma do [...].WINB z dnia [...] 2006 r. i do PINB w G. z dnia [...] 2006 r./, nie zostały przedstawione w całości akta postępowania administracyjnego, co uniemożliwia ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu przy braku należytych ustaleń faktycznych i prawnych. Na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki /art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego/. Dopiero brak naruszeń wymogów z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź usunięcie wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie stanowi podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Gdy zaś idzie o wysokość opłaty legalizacyjnej, współczynnik kategorii obiektu budowlanego /k/, określa się zgodnie z przeznaczeniem, wskazanym w projekcie budowlanym, przedłożonym przez inwestora. W przypadku, gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii /art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego/. Na tej podstawie należy wyprowadzić wniosek, iż w przypadku budowy części obiektu budowlanego, a mianowicie nadbudowy obiektu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest wykluczone określenie innej kategorii nadbudowy niż pozostała część obiektu. Zatem fakt, iż nadbudowano obiekt restauracji zaliczony do kategorii XVII, nie może przesądzać, iż nadbudowana część stanowi również taką kategorię. Wszak funkcję obiektu budowlanego określać winien projekt architektoniczno-budowlany /art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego/. Legalizacja samowoli budowlanej polega zaś na zatwierdzeniu projektu budowlanego, przedłożonego przez inwestora w wyniku wykonania obowiązku, nałożonego w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie może arbitralnie zmieniać funkcji obiektu budowlanego. O ile zatem przedłożony projekt budowlany wskazuje określoną funkcję obiektu, wówczas zgodnie z zakresem wskazanym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku naruszenia wymagań w tym zakresie, organ nakłada zaś obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Warunkiem uruchomienia tej procedury jest jednak uprzednie wykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków z art. 48 ust. 3 ustawy, a więc m.in. przedłożenie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też zakres badania projektu budowlanego następuje w aspekcie funkcji obiektu, określonej w projekcie budowlanym. O ile wskazana funkcja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym łączenie różnych funkcji jednego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego ustala wysokość opłaty legalizacyjnej zgodnie z przeznaczeniem obiektu, określonym w projekcie. W przeciwnym wypadku, a więc niezgodności określonej w projekcie funkcji obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nadzoru budowlanego nie ustala opłaty legalizacyjnej, lecz wydaje decyzję o nakazie rozbiórki z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, iż w aktach postępowania administracyjnego brak dokumentacji przedłożonej przez skarżących w wykonaniu obowiązków, nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. – części dotyczącej zrealizowanej samowolnie nadbudowy klatki schodowej. Pismami z dat [...] i [...] 2005 r. pełnomocnik skarżących poinformował organ I instancji o przesłaniu dokumentów w wykonaniu powyższego postanowienia. Następnie w dniu [...] 2005 r. skarżący poświadczył odbiór 4 egz. projektu przebudowy i 4 egz. instalacji wentylacji oraz 1 egz. pomiaru hałasu do uzupełnienia. Nie wiadomo zatem czy inwestorzy w wyznaczonym terminie przedłożyli w całości dokumentację w zakresie nadbudowy klatki schodowej – zgodnie z postanowieniem z dnia [...] r., czy dokumentacja ta spełniała wymagania, określone przepisem art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego oraz jakie przeznaczenie nadbudowy określono w projekcie budowlanym. Podkreślić też przyjdzie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia treść projektu budowlanego, opracowanego w [...]2003 r., a dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza na funkcję [...]. Zakres tego opracowania nie podlega bowiem ocenie przez organ nadzoru budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej polega bowiem na zatwierdzeniu projektu budowlanego, przedłożonego organowi nadzoru budowlanego w wykonaniu, obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji, nie sposób ocenić, czy w niniejszej sprawie w ogóle zachodziły podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej, przy uwzględnieniu wskazanej w projekcie budowlanym funkcji nadbudowy, zrealizowanej samowolnie oraz zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem wymogów z art. 107 § 3 kpa oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mogło się ostać i podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżących o ich zasądzenie /art. 210 § 1 tej ustawy/. Odnosząc się zaś do żądania skargi w zakresie wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania, wyjaśnić przyjdzie, iż kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne. Oznacza to, że uwzględnienie skargi następuje przez wydanie wyroku o wyeliminowaniu aktu z obrotu prawnego, bez możliwości równoczesnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia skarżących organ II instancji winien zgodnie z powyższymi rozważaniami dokonać oceny wykonania obowiązków, nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. i zbadać zgodność projektu budowlanego z wymogami, określonymi w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego – przy uwzględnieniu funkcji nadbudowy, określonej w przedłożonym w niniejszym postępowaniu projekcie budowlanym. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki do określenia opłaty legalizacyjnej przy przyjęciu kategorii części obiektu budowlanego, określonej w projekcie budowlanym. Podjęte rozstrzygnięcie przez organ II instancji – winno zawierać należyte uzasadnienie co do poczynionych ustaleń w zakresie badania sprawy.