II SA/Gl 783/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z zm., dalej powoływana jako "ustawa") oraz na podstawie art. 104 kpa – po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa A. S.A. w K. – zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych – jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej w M. przy ul. [...] na działce nr 1 , kategoria [...]. W decyzji określono obowiązek zachowania warunków przewidzianych art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 ustawy i wskazano na kompletność złożonego projektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: J. D. (K.) oraz K. i B.S. W obu odwołaniach podniesiono, że realizacja inwestycji spowoduje "całkowite zasłonięcie" działek leżących powyżej niej, a więc działek odwołujących się, które na skutek tego utracą dotychczasowy widok, a więc i atrakcyjność cenową. Nadto J. D. (uzupełniając odwołanie pismami z dnia [...] roku i [...] roku) wskazała na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który teren dzielnicy [...] (tutaj działka nr 2 o powierzchni [...] m2) definiuje jako teren mieszkaniowo-usługowy (brutto) o niskiej intensywności zabudowy. Zdaniem odwołującej się zamierzona inwestycja narusza także art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przy zagospodarowaniu przestrzeni należy zachować klimat i charakter lokalnej zabudowy oraz uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. J. D. podała także, że decyzja narusza § 12 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] roku), zgodnie z którym nowo projektowane obiekty muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Poinformowała także o istnieniu na działce nr 1 naturalnego źródła wody i podkreśliła protesty mieszkańców dzielnicy [...] przeciwko zabudowie szeregowej dzielnicy. Zdaniem odwołującej się na spornym terenie powinna być dopuszczalna zabudowa bliźniacza i wolnostojąca. Wojewoda [...] nie uwzględnił żadnego ze złożonych odwołań i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku – nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania z uwzględnieniem stanowiska stron poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji. Zdaniem tego organu inwestor spełnił wymagania opisane w art. 32 ust. 1 i ust. 4 ustawy, a organ dopełnił czynności przewidzianych art. 35 ust. 1 ustawy. W konsekwencji organ orzekający nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania J. D. dotyczącego niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym uznał je za nieuzasadnione. Plan przeznacza sporny teren pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe niskiej intensywności, ale nie doprecyzowuje tego pojęcia. W tej sytuacji – przy braku zakazów organ I instancji był uprawniony do uznania inwestycji za zgodną z planem. Inwestycja nie narusza także § 12 ust. 7 planu bowiem jak wynika ze złożonego projektu zagospodarowania terenu w jej sąsiedztwie znajduje się około [...] domów nawiązujących formą i kubaturą do projektowanej zabudowy szeregowej. Nie było obowiązkiem inwestora uwzględnienie ewentualnej przyszłej kanalizacji dla nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie, a jedynie uwzględnienie kanalizacji deszczowej i sanitarnej dla projektowanego osiedla, obowiązek ten został dopełniony. Z załączonej przez inwestora dokumentacji geotechnicznej wynikają jedynie warunki wodne na działce inwestora, ale dokumentacja ta nie przewiduje szczegółowego rodzaju postępowania z nimi związanego. Odnosząc się do podniesionego w obu odwołaniach zarzutu przysłonięcia przez planowaną inwestycję działek leżących powyżej organ odwoławczy wskazał na ukształtowanie terenu powodujące, że sporna inwestycja znajduje się poniżej nieruchomości odwołujących i w żaden sposób nie może ich przesłaniać. Nadto podkreślono zgodność usytuowania projektowanych obiektów z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła J.D., którą następnie uzupełniła pismami z dnia [...] roku i [...] roku. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazując przede wszystkim na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – jego § 4 pkt 7 i § 12 pkt 7. Zdaniem skarżącej skoro § 4 pkt 7 planu definiuje "wskaźnik zabudowy" a § 12 pkt 7 dla terenów oznaczonych symbolem [...] przewiduje obowiązek dostosowania nowej zabudowy pod względem skali i usytuowania na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją organ był zobowiązany ustalić wskaźnik zabudowy dla działki inwestora i działek sąsiednich. Brak takiego ustalenia narusza art. 6, 7, 75, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Obliczenia wskaźnika zabudowy, ale przy przyjęciu potencjonalnego, przyszłego podziału działki inwestora, skarżąca dokonała w piśmie z dnia [...] roku ([...] %), a swoje stanowisko podtrzymała w piśmie z [...] roku. W szczególności twierdziła, że planowana inwestycja w części dotyczącej zabudowy szeregowej (budynki typu A) narusza ład przestrzenny, charakteryzuje się wysokim wskaźnikiem zabudowy, a jej skutkiem będzie powstanie "muru" o długości około [...] metrów i wysokości [...] metrów ([...]domów). Z kolei uczestnik postępowania – inwestor w pismach z dnia [...] roku i [...] roku zarzucił skarżącej wyliczenie wskaźnika intensywności w oparciu o prognozowaną a nie istniejącą sytuację w terenie. Stwierdził (po dokonaniu wyliczeń) iż wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi [...], a nie [...] jak wyliczyła skarżąca i odpowiada wskaźnikowi zabudowy działek sąsiednich, a nawet jest niższy. Podkreślono, że w dzielnicy [...] istnieje już zabudowa zbliżona do planowanej, a mianowicie w rejonie ul. [...] i [...]. Wreszcie inwestor odwołał się do obowiązującego planu, który dla spornego terenu przewiduje zabudowę jednorodzinną, nie wykluczając zabudowy szeregowej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy stwierdzić, że stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji właściwy organ wydaje pozwolenie na budowę po dokonaniu czynności określonych w art. 35 ust. 1 i stwierdzeniu, że wymagania określone w tym przepisie zostały spełnione, a składający wniosek inwestor spełnia warunki z art. 32 ust. 4 ustawy. Organ nie jest uprawniony w takiej sytuacji do odmowy wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu zostały spełnione wymagania określone art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 ustawy. Z odwołania i skargi wynika, że zagadnieniem spornym w sprawie była zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie bowiem zarzuty skarżącej w istocie sprowadzały się do kwestionowania zgodności z planem, zarzucały naruszenie regulacji zawartej w § 4 pkt 7 i § 12 pkt 7 obowiązującego planu. W powyższym zakresie należy stwierdzić, że na terenie na którym znajduje się działka inwestora nr 1 (dzielnica [...]) obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] roku (Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z [...] roku). Zgodnie z planem działka usytuowana jest w jednostce określonej symbolem [...] – tereny mieszkaniowo-usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy, a jej część przy ul. [...]określono symbolem [...]– ulica dojazdowa do adaptacji. Dla jednostki [...], na której przewidziano realizację inwestycji, podstawowe przeznaczenie to adaptacja i projektowanie stref budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o niskiej intensywności z podstawowymi usługami, maksymalna wysokość zabudowy [...] m od poziomu gruntu do kalenicy dachu, konieczność zapewnienia miejsc parkingowych dla potencjalnych klientów. W § 12 ust. 7 plan stanowi, że w jednostce [...] nowo projektowane oraz rozbudowywane obiekty kubaturowe muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, a w § 4 ust. 7 określa, że przez wskaźnik intensywności należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych budynku do powierzchni działki. Stosownie do art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy jednym z warunków wydania pozwolenia na budowę jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie oznacza to zgodność z przeznaczeniem terenu objętego zapisem [...], a tym samym z § 12 ust. 7. Należy jednak w ocenie Sądu podkreślić, że wymagana zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza brak sprzeczności, a wykładnia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 w części dotyczącej zgodności z planem powinna następować przy uwzględnieniu zasady prawa, jaka jest zadeklarowana w art. 4 ustawy wolność budowlana. Wolność budowlana – stosownie do brzmienia powołanego wyżej przepisu – przysługuje każdemu dysponującemu nieruchomością gruntową na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy nie jest bowiem prawem absolutnym i podlega ograniczeniom m. innymi przeznaczeniem i określeniem zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże ograniczenie prawa zabudowy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostało ustanowione prawem, w tym planem miejscowym. Ograniczeń tych nie można domniemywać. Podsumowując należy stwierdzić, że zabudowa nieruchomości jest możliwa tylko pod warunkiem jej zgodności z prawem, w tym ustaleniami planu miejscowego. W obecnym obowiązującym stanie prawnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa nie tylko przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania, ale także warunki zabudowy. Plan dla jednostki [...] jako przeznaczenie podstawowe przewidział budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o niskiej intensywności. W świetle art. 3 pkt 2a ustawy oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek jednorodzinny należy rozumieć także budynek w zabudowie bliźniaczej szeregowej lub grupowej. Skoro więc obowiązujący plan nie wykluczył zabudowy szeregowej na przedmiotowym terenie należy uznać je za dopuszczalne pod warunkiem spełnienia wymagania "niskiej intensywności". W obowiązującym planie na terenie dzielnicy [...] nie określono jednak wysokości tego wskaźnika, podając jedynie sposób jego wyliczenia (§ 4 pkt 7). Sam sposób wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, co jest wykonalne o czym przekonują stanowiska skarżącej i inwestora, nie upoważnia jednak do uznania wyliczonego wskaźnika za niski lub wysoki. Z kolei § 12 ust. 7 planu stanowi jedynie o tym, że nowo projektowane obiekty kubaturowe muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Przepis ten więc nie odnosi się bezpośrednio do wskaźnika intensywności zabudowy, a we wskazanym w nim zakresie odpowiada wymogom (wielkość, gabaryty, usytuowanie na działce, która w dacie wydania decyzji stanowiła całość), czego skarżąca nie kwestionowała. Niezależnie od powyższego wyliczenie wskaźnika intensywności zabudowy przez skarżącą jest wadliwe bowiem zostało dokonane w oparciu o nie istniejący w dacie wydawania decyzji ostatecznej stan faktyczny to jest przy przyjęciu potencjalnego podziału działki inwestora. Należy uznać to za niedopuszczalne, podobnie jak ustalenie, nie wynikające z planu, jaki wskaźnik zabudowy jest wskaźnikiem wysokim. Oba działania mają w ocenie składu orzekającego charakter rozszerzającej wykładni planu. Skoro zatem przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami ustawy Prawo budowlane (w tym rozporządzeniami wykonawczymi) skarga nie mogła zostać uwzględniona, mimo pewnej niepełności uzasadnienia zaskarżonej decyzji i całkowitego braku odniesienia się w odpowiedzi na skargę, która jest pismem procesowym, do zarzutów skargi. Uchybienia te jednak nie miały wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie. Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) skarga została oddalona. SW