II SA/Gl 783/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 7 417,00 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), w związku z art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej u.p.z.p.), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic [...], [...] i [...] w K., z wyłączeniem części [...] obszaru dawnej [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...]r., poz. [...]) ustalił dla spółki "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej działki nr 1, 2, 3 (karta mapy [...], obręb [...], łączna powierzchnia 0,9019 ha), w wysokości 164.616,75 złotych. W decyzji podano m. in., że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej j.w. Powyższe wynika z przesłanego Prezydentowi Miasta K. aktu notarialnego z dnia [...]. Organ stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie jest zgodny z przepisami prawa, a w szczególności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Odwołanie od decyzji zostało wniesione przez pełnomocnika zobowiązanej do zapłaty przedmiotowej opłaty, który domaga się uchylenia decyzji organu I instancji w całości. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 36 ust. 4, art. 36 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w związku z art. 104 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż zaistniały podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Podano, że plan zagospodarowania przestrzennego nie ma w żaden sposób wpływu na wartość użytkowania wieczystego ww. działek. Akt notarialny z [...], zawierający warunkową umowę sprzedaży prawa wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu oraz akt notarialny z dnia [...] o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zostały podpisane w wykonaniu przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [...]. Umowa przedwstępna została zawarta jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapisy planu nie miały wobec tego wpływu na rynkową wartość nieruchomości. Zapisy planu również nie uzasadniają ustalenia, że wartość prawa użytkowania wieczystego po uchwaleniu planu wzrosła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpoznawanej sprawie przedmiotowe nieruchomości w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie z dniem 8 września 2016 r., położone są na obszarze przeznaczonym - jako funkcja podstawowa - pod zabudowę usługową wraz z parkingami i urządzoną zielenią towarzyszącą, stację paliw z zapleczem usługowo - handlowym, gastronomicznym, parkingowym i urządzoną zielenią towarzyszącą, a jako funkcja dopuszczalna - dojścia, dojazdy, handel o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2, parkingi i garaże wielokondygnacyjne, infrastruktura techniczna, ścieżki piesze i rowerowe, obiekty małej architektury w tym elementy wyposażenia, publiczne drogi klasy zbiorczej. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla terenu położonego na obszarze dzielnicy [...]- [...] w rejonie ulicy: [...] - [...] w zakresie wprowadzenia funkcji handlu, usług, administracji i sportu oraz adaptacji istniejącej funkcji przemysłowej, uchwalonym uchwałą Rady Miasta K., nr [...] z dnia [...] (Dziennik Urzędowy Woj. Śląskiego z [...] r., Nr [...], poz. [...]), która weszła w życie z dniem 26 lutego 2004 r., przedmiotowe nieruchomości położone były na obszarze określonym jako: jednojezdniowe ulice zbiorcze, usługi i urządzenia komunikacji - jako dominujące przeznaczenie terenu funkcja komunikacyjna, usługi i zieleń urządzona, w tym usługi sportu, komunikacja kolejowa, ulice dojazdowe, stacja paliw i usług, koryto rzeki [...]. Mając na uwadze powyższe organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania i w oparciu o wymieniony wyżej operat szacunkowy ustalił wysokość jednorazowej opłaty planistycznej. Operat szacunkowy jest prawidłowy. Jako dowód w sprawie podlega ocenie organu tak, jak każdy inny dowód, jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag w sposób merytoryczny, z powołaniem odpowiednich przepisów. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika "A" sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając ją w całości i zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie przez organ, czy plan zagospodarowania przestrzennego spowodował zmianę przeznaczenia nieruchomości i to taką, której konsekwencją jest wzrost jej wartości, podczas gdy ma to kluczowe znaczenie dla ustalenia obowiązku zapłaty renty planistycznej i określenia jej wysokości; 2) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska rzeczoznawcy wyrażonego w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym z dnia [...], przy całkowitym pominięciu zastrzeżeń składanych przez skarżącą spółkę co do tego, że biegły rzeczoznawca nie odniósł się merytorycznie do zarzutu braku różnic w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. oraz 2016 r., choć w sposób oczywisty aktualnie obowiązujący m.p.z.p. z lipca 2016 r. sankcjonuje i porządkuje zapisy, które określały przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości po zmianie planu w grudniu 2003 r.; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ sposobu przeznaczenia i możliwości zagospodarowania spornej nieruchomości przed i po uchwaleniu m.p.z.p. z lipca 2016 r. oraz poprzez brak krytycznej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego i niezweryfikowanie oceny wzrostu wartości nieruchomości; 4) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ swoich ustaleń jedynie w oparciu o operat szacunkowy, w uzasadnieniu powołując się na orzeczenie z 2007 r., z którego miałoby wynikać, że jedynym dopuszczalnym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca wskazywała na wnioski, jakich dostarczała wnikliwa analiza danych zawartych w tabelach na stronach 12, 13 i 14 operatu szacunkowego, gdzie trudno było znaleźć różnice w możliwości zagospodarowania nieruchomości przyjętych do obliczeń dla poprzedniego oraz aktualnego m.p.z.p. Skarżąca podkreślała, że różnice wynikają tylko z użytych sformułowań. Zapomniano, że i poprzedni m.p.z.p. pozwalał na nieruchomości realizować stację paliw (zapis wprost). Pomimo składania przez skarżącą uwag do operatu szacunkowego, rzeczoznawca nie odniósł się do nich w sposób merytoryczny, w szczególności do zarzutu braku różnic w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2003 oraz 2016 r. Organ w sposób nienależyty wyjaśnił, czy plan zagospodarowania przestrzennego spowodował zmianę przeznaczenia nieruchomości i to taką, której konsekwencją jest wzrost jej wartości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14). Należy jednak zauważyć, że podobieństwo nieruchomości jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 12 (poprzednio ust. 11) u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca nie może jednak przy dokonywaniu wykładni przepisów zastępować i wyręczać organów. Te winny na podstawie dostępnej dokumentacji, w tym z uwzględnieniem operatu, dokonać wymaganych analiz i ich wyniki uzasadnić. Bezrefleksyjne przerzucenie tych obowiązków na rzeczoznawcę nie może zostać zaakceptowane. Tymczasem rzeczoznawca (oceniając stan według aktualnego m.p.z.p.) do porównania przyjął, po pierwsze, transakcje o dużej rozpiętości czasowej, nawet z 2013 r. (s. 13 i 14 operatu). Nadto, w innym miejscu, do porównań przyjęto działki o dużej rozpiętości powierzchniowej: np. od 696 m2 do 9334 m2 (s. 12 i 13 operatu). Organ I instancji szeroko opisywał zgromadzoną dokumentację, cytował przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie podjął ww. analiz. To rozstrzygnięcie zaakceptowało SKO, także zadowalając się odesłaniem strony – co do zasady – do wypowiedzi rzeczoznawcy i przytaczając jedynie ogólnikowe formuły o poprawności operatu oraz zaniedbaniach strony, która nie wystąpiła z żądaniem oceny operatu przez organizację rzeczoznawców. Z kolei odpowiedź rzeczoznawcy na zarzuty strony co do operatu (datowana na 29 września 2017 r.) stanowiła ogólny opis definicji nieruchomości podobnych, prawnych zasad sporządzania operatów, dopuszczalnych metod wyceny oraz statusu rzeczoznawcy. Mogłaby być złożona do każdej sprawy tego typu lub posłużyć jako poradnik dla osób zainteresowanych. Trudno uznać, że takie ogólne pismo stanowi odniesienie się do konkretnych zarzutów i wątpliwości strony, w szczególności co do tego, że zarówno przed uchwaleniem obecnego m.p.z.p., jak i po jego uchwaleniu, dopuszczalne były inwestycje służące działalności gospodarczej, w tym np. stacja paliw. Z kolei SKO pisze bez pokrycia w dokumentacji, że "(...) rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag w sposób merytoryczny, z powołaniem odpowiednich przepisów." Zobowiązanie podmiotu do zapłaty określonej kwoty, w szczególności tak dużej, jak w niniejszej sprawie, wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i uwzględnienia podstawowych zasad procesowych. Tymczasem te nie zostały zachowane. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po wykonaniu prawidłowego operatu przez innego rzeczoznawcę należy go ocenić w sposób spełniający wymagania prawne, biorąc pod uwagę ewentualne dodatkowe, merytoryczne wyjaśnienia osoby sporządzającej operat, jeśli będzie on budził wątpliwości stron. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (2000 zł) i koszty zastępstwa procesowego (5417 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.