II SA/Gl 783/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi J. W. (W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 25 marca 2024 r. nr SKO.4106.187.2024 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 17 stycznia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C. , na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 i in. ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 – dalej u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), działając z urzędu w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt D.Z. w domu pomocy społecznej oraz działając z wniosku J. W. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 8 listopada 2022 r. w zakresie całkowitego zwolnienia z ponoszenia ww. odpłatności, orzeczono: 1) ustalić J. W. odpłatność za pobyt D. Z. w Domu Pomocy Społecznej w W. od dnia 20 września 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. w kwocie 268,11 zł; 2) ustalić stronie jw. odpłatność za pobyt ww. osoby w Domu Pomocy Społecznej w W. od dnia 1 października 2022 r. do dnia 31 stycznia 2023 r. w kwocie po 811,46 zł miesięcznie; 3) ustalić stronie jw. odpłatność za pobyt ww. osoby w Domu Pomocy Społecznej w W. od dnia 1 lutego 2023 r. do dnia 30 września 2023 r. w kwocie po 976,06 zł miesięcznie; 4) ustalić stronie odpłatność za pobyt ww. osoby w Domu Pomocy Społecznej w W. od dnia 1 października 2023 r. do dnia 25 października 2023 r. w kwocie 813,38 zł; 5) odmówić całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ww. osoby w Domu Pomocy Społecznej w W. za okres od 20 września 2022 r. do dnia 25 października 2023 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, iż strona prowadzi wraz z mężem i córką wspólne gospodarstwo domowe. Każda z osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach powinna ponosić proporcjonalnie opłatę. W wywiadzie środowiskowym strona nie zadeklarowała kwoty, jaką mogłaby ponosić, pomimo iż dochód rodziny przekraczał 300 % kryterium dochodowego. Pozwalał on na zaspokojenie bieżących potrzeb strony oraz partycypację w kosztach utrzymania ojca w domu pomocy społecznej. Wskazano na szczegółowe kwoty dochodów i sposobu wyliczenia opłaty. Strona nie przedstawiła dokumentów pozwalających na zwolnienie całkowite z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Ośrodek nie kwestionuje, że trudna sytuacja rodzinna strony miała miejsce. Danie wiary wyłącznie twierdzeniom strony, gdy nie mają one oparcia w dowodach, raziłoby dowolnością. Jak wynika z dokumentacji alimenty były zastępczo wypłacane przez ZUS za okres od marca 1992 r. do listopada 1999 r. Oświadczenie strony dotyczące niepłaconych alimentów oraz braku kontaktu z ojcem nie są poparte żadnym dokumentem urzędowym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła przez pełnomocnika strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Wskazano m. in., że organ zajął się wyłącznie matematycznym sprawdzeniem możliwości majątkowych odwołującej, nie weryfikując jej możliwości płatniczych, uwarunkowanych sytuacją osobistą, rodzinną, zdrowotną i majątkową. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, jakie organ poczynił ustalenia w zakresie wysokości uzyskiwanych przez odwołującą dochodów, jak duże prowadzi gospodarstwo domowe i jakie ponosi stałe wydatki związane z zabezpieczeniem niezbędnych potrzeb bytowych swoich i małoletniej córki. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 64 u.p.s. Organ przedwcześnie rozpoznał wniosek odwołującej o zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, okoliczności stanowiące podstawę zwolnienia od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej są badane w odrębnym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 25 marca 2024 r., znak: SKO.4106.187.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że odwołanie pełnomocnika strony nie zasługuje na uwzględnienie. Na odwołującej jako córce ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za jego pobyt ojca w DPS, jeżeli dochód na osobę przekracza 300% ustawowego kryterium, co miało miejsce. Organ, stosując przepis art. 103 ust. 2 u.p.s., uwzględnił możliwości strony i ustalił opłatę w wysokości niższej, niż to wynika z posiadanego dochodu. Organ uwzględnił wydatki na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W obecnym stanie prawnym nie jest konieczne zainicjowanie odrębnego postępowania celem zwolnienia strony z ponoszenia opłat w trybie art. 64 i art. 64a u.p.s. Strona nie ponosi żadnych opłat za pobyt innych członków rodziny w DPS, nie występuje długotrwała choroba, bezrobocie, nie wychowuje samotnie dziecka, w rodzinie nie występuje niepełnosprawność lub inne zdarzenie losowe, rodzina nie utrzymuje się z jednego świadczenia. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że strona nie udokumentowała w sposób niebudzący wątpliwości rażącego naruszenia przez ojca obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych, a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 64 pkt 7 ustawy. Nie można bowiem oprzeć się wyłącznie na oświadczeniu strony o niepłaceniu przez ojca alimentów, a przedłożone zaświadczenie z ZUS potwierdza tylko niepłacenie alimentów w okresie od marca 1992 r. do listopada 1999 r. Oświadczenie strony nie zostało poparte żadnym dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy. Decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Interes odwołującej nie może uzyskać przewagi nad interesem społecznym. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego: - art. 64 pkt 7 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię i dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w DPS, bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i niesprawiedliwego obciążenia obowiązkiem płacenia za pobyt ojca w DPS na skutek niedostrzeżenia zasadności przesłanki, o której mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s.; - art. 64 pkt 2 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wystąpienia uzasadnionych okoliczności, o których mowa w przepisie, a w konsekwencji tego nieuwzględnienie zasad współżycia społecznego i oceny krzywdy, jaką swoim wieloletnim nagannym zachowaniem ojciec wyrządził córce, która musiała wzrastać z przekonaniem, że została porzucona przez ojca, jak i że nie obchodzi go jej los, a tym samym niedostrzeżenie zasadności zwolnienia skarżącej od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS; - art. 61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji tego dowolną, nie opartą o dowody znajdujące się w aktach postępowania ocenę możliwości przyczyniania się skarżącej do opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej; 2. przepisów postępowania, a to: - art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasad tegoż postępowania określonych w powyższym przepisie, w szczególności: a) niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, albowiem organ administracji wydał decyzję jedynie poprzez ustalenie, że strona, jako zstępna zobowiązana jest do odpłatności za pobyt ojca w DPS, podczas gdy relacje i więzi rodzinne również powinny zostać wzięte pod uwagę, a organ winien oprócz przeprowadzenia dowodu z dokumentów i ustalenia sytuacji finansowej zobowiązanego, przeprowadzić wywiad środowiskowy i przesłuchać inne osoby - w tym rodzeństwo skarżącej; b) przyjęcie, że jako niezbędne koszty utrzymania skarżącej nie można uznać m. in. spłacanego przez nią kredytu oraz zobowiązań długoterminowych (umowy na telefon, telewizję i inne), podczas gdy skarżąca nie może uwolnić się od ww. zobowiązań, z uwagi na grożące jej konsekwencje związane z ewentualnym brakiem regulowania ww. należności; - art. 80 k.p.a., albowiem swobodna ocena dowodów winna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, czyli organ administracji powinien opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ i ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w niniejszej sprawie zaś organ administracji w żaden sposób nie dążył do merytorycznego rozpoznania sprawy, w konsekwencji czego doszło do wydania przedmiotowej decyzji. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Organ prowadził postępowanie w trybie art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2d oraz art. 64 u.p.s. Decyzja wydana w oparciu o art. 64 u.p.s. zapada w ramach przyznanego organowi uznania administracyjnego. Nawet po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania wskazanej instytucji ulgi, organ nie ma obowiązku orzec zgodnie z wnioskiem strony. Wystąpienie przesłanki z art. 64 u.p.s. jedynie umożliwia zastosowanie wnioskowanej ulgi, a nie zobowiązuje do jej zastosowania. Jeżeli więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, wtedy sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania decyzji i oceny jej słuszności. Kontrolowane decyzje nie są jednak w pełni przekonujące i poprawne. Strona wnosiła o zastosowanie ulgi przewidzianej w art. 64 u.p.s. z uwagi na nieodpowiednie zachowanie ojca wobec niej w przeszłości. Przede wszystkim art. 64 pkt 1 – 7 u.p.s. zawiera jedynie przykładowy katalog okoliczności uzasadniających zastosowanie wskazanej tam ulgi, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności", czego organy nie powinny tracić z pola widzenia. Jednocześnie organ I instancji wskazywał (co zaakceptowało SKO), że strona nie przedstawiła dokumentów pozwalających na zwolnienie całkowite z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Należy zwrócić uwagę, że w świetle art. 79a §1 i 2 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony (tutaj w zakresie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS), informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Pouczenie takie powinno być wyraźne i konkretne. Organ I instancji dodatkowo sam sobie zaprzeczał. Stwierdzał bowiem dalej: "(...) Ośrodek nie kwestionuje, że Pani trudna sytuacja rodzinna miała miejsce (...)." Mimo to zanegował swe własne ustalenia stwierdzając zaraz potem: "(...) danie wiary wyłącznie twierdzeniom Strony, gdy nie mają one oparcia w dowodach, raziłoby dowolnością, co nie może mieć miejsca." Skoro organ przyznał, że wskazywana przez stronę "trudna sytuacja rodzinna" w relacjach z ojcem miała miejsce, to może dziwić, dlaczego następnie ustalenia swe zanegował. Sam organ przyznał, że alimenty były zastępczo wypłacane ze środków publicznych, za dłużnika alimentacyjnego, za okres od marca 1992 r. do listopada 1999 r. Skoro fakt ten zaistniał, to oznacza, że dłużnik alimentacyjny długotrwale nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań. Organ I instancji wskazywał również: "Oświadczenia Pani dotyczące niepłaconych alimentów oraz braku kontaktu z ojcem (...) nie są poparte żadnym dokumentem urzędowym (...)." Żądanie przedłożenia dokumentu urzędowego na powyższe okoliczności nie ma oparcia w przepisach proceduralnych. Art. 75 §1 k.p.a. wskazuje bowiem, że "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków (...)." Organ ma różne możliwości dowodowe, by ustalić stan faktyczny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest jego obowiązkiem (art. 7 k.p.a.). SKO z kolei pisze (s. 7 decyzji): "Interes odwołującej nie może uzyskać przewagi nad interesem społecznym". Przypomnieć należy, że interes społeczny oraz indywidualny powinny być wyważane, zgodnie z art. 7 k.p.a. W konkretnej sytuacji interes indywidualny może bowiem uzyskać przewagę nad interesem społecznym, jeśli będzie wymagała tego sytuacja. Dokonanie ustaleń należy jednak do organów. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego ([...] zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.