II SA/Gl 784/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia i zagospodarowania odpadów oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2019 r. skarżąca "A" sp. z o.o. w W. wystąpiła do Prezydenta G. o podjęcie działań w trybie art. 26a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.), polegających na usunięciu i zagospodarowaniu odpadów zgromadzonych w hali magazynowej przy ul. [...] w G. Spółka wyjaśniła, że jest najemcą pomieszczeń w budynku, w sąsiedztwie którego znajduje się hala magazynowa, w której nieznany jej podmiot zgromadził niebezpieczne odpady. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie niezwłocznego usunięcia i zagospodarowania odpadów. W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. nakazał usunięcie przedmiotowych odpadów na podstawie art. 26 ustawy. Oznacza to, że postępowanie nie może być wszczęte w trybie art. 26a ustawy, gdyż prowadziłoby to do wydania drugiej decyzji w tym samym przedmiocie, tożsamym stanie faktycznym i w odniesieniu do tych samych podmiotów. W zażaleniu na postanowienie odmowne Spółka zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 kpa oraz błędną wykładnię art. 26 i art. 26a ustawy o odpadach. Zdaniem Spółki, zastosowanie obydwu trybów zależy od wystąpienia różnych okoliczności faktycznych. Nakładane też są na różne kategorie adresatów decyzji innego rodzaju obowiązki. Adresatem decyzji z art. 26 ustawy jest posiadacz odpadów, które są składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Z kolei art. 26a ustawy, stanowi narzędzie ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Adresatem nakazu jest władający powierzchnią ziemi. Stąd też nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe. Zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Kolegium po zacytowaniu art. 26a ustawy o odpadach oraz art. 61 § 1 i art. 61a § 1 kpa, podzieliło pogląd tego organu, że w niniejszej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania. Jednak w ocenie Kolegium, "nadzwyczajny" tryb usunięcia odpadów z art. 26a ustawy, jest niekonkurencyjny z trybem, przewidzianym w art. 26 ustawy i ma zastosowanie w pierwszej kolejności. Wydanie decyzji następuje z urzędu, a nie - na wniosek. Stąd też zdaniem Kolegium, Spółka nie mogła skutecznie uruchomić postępowania w trybie art. 26a ustawy. Zatem zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania. Stąd też zażalenia nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Spółka domagała się uchylenia postanowień organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz wezwania do udziału w postępowaniu prokuratora z uwagi na prowadzone postępowanie karne. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 1, art. 61a § 1 oraz art. 6 i art. 15 kpa. Jej zdaniem, jako strona postępowania miała możliwość skutecznego złożenia żądania wszczęcia postępowania, a organ administracji zobligowany był do uwzględnienia tego żądania. Kolegium z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania zmieniło zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła też, że postępowanie z art. 26a ustawy, winno być wszczęte na żądanie podmiotu, posiadającego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko, że wniosek Spółki nie mógł skutecznie uruchomić postępowania z art. 26a ustawy o odpadach, gdyż stroną takiego postępowania jest wyłącznie podmiot władający powierzchnią ziemi jako zobowiązany do jej udostępnienia organowi administracji. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem organy administracji orzekły o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Aczkolwiek uzasadnienia postanowień oparte zostały na innych przesłankach, wymienionych w tym przepisie, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 15 kpa, które to uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie, organ I instancji oparł się na przesłance przedmiotowej (rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją, wydaną na podstawie art. 26 ustawy o odpadach wyżej powołanej), podczas gdy Kolegium przywołało jako przeszkodę działanie organu z urzędu w trybie art. 26a ustawy. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki, uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Wbrew zarzutom skargi, Spółka nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania i fakt ten wynika wprost z treści jej wniosku. Nie jest bowiem ani posiadaczem odpadów, ani władającym powierzchnią ziemi w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy, skoro jest jedynie najemcą pomieszczeń w budynku położonym w sąsiedztwie hali magazynowej, w której zgromadzone są odpady. Powoływanie się w takiej sytuacji na interes prawny jest oczywiście nieskuteczne, skoro skarżącej nie przysługuje żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości. Wywodzenie interesu prawnego z art. 28 kpa, nie jest możliwe na podstawie stosunku obligacyjnego. Jednakże przyjąć należy, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania z urzędu, jest niedopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3310/18. LEX nr 2768226). Zatem nawet przy przyjęciu, że postępowanie w trybie art. 26a ustawy, może być wszczęte z urzędu, co nie wyklucza możliwości założenia wniosku przez stronę w rozumieniu art. 28 kpa, skarżąca Spółka nie mogła skutecznie inicjować postępowania na podstawie art. 61 § 1 kpa. Przysługują jej jedynie roszczenia cywilnoprawne względem wynajmującego. Nadto, zdaniem sądu administracyjnego w sytuacji wydania przez organ I instancji decyzji, nakazującej usunięcie odpadów przez władającego powierzchnią ziemi na podstawie art. 26 ustawy, nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego postępowania w trybie art. 26a ustawy, dopóki decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Oba tryby nie są konkurencyjne i ich zastosowanie uzależnione jest od okoliczności faktycznych sprawy, lecz nie oznacza to dowolności działania w możliwości wyboru trybu przez organ administracji. Przepis art. 26a ustawy, wszedł w życie z dniem 6 września 2019 r. Decyzja organu I instancji oparta na art. 26 ustawy, została zaś wydana w dniu [...]r. Wniosek o wszczęcie postępowania skarżąca złożyła w dniu 11 grudnia 2019 r. Przedmiot postępowania jest niewątpliwie tożsamy. Wyklucza to możliwość wdrożenia nowego postępowania, opartego na innej podstawie prawnej. Analogiczna sytuacja zachodzi na gruncie samowoli budowlanej. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), przewiduje odrębne tryby działań i wydania nakazu rozbiórki. Jest to jednak oczywiste, że w stosunku do tego samego obiektu i robót budowlanych nie można uruchomić różnych trybów z art. 48, art. 49b i art. 51 ustawy. Skarżąca Spółka nie może też działać w obronie obiektywnie pojętego interesu społecznego. Rolę taką pełni bowiem prokurator. Zatem chybiony jest też zarzut naruszenia art. 6 kpa. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 cyt. ustawy. mr