II SA/Gl 785/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. Z. L. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch betonowych mnichów wodnych do piętrzenia wody w stawach rybnych położonych na działce nr A w miejscowości W.. Pierwszą zapadłą w tejże sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy, wydaną przez Burmistrza Miasta Ł. w dniu [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło na skutek odwołania właściciela sąsiedniej nieruchomości J. K. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Brak powołanych w treści decyzji załączników, do których dołączenia organ zobowiązany był zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) uniemożliwiał bowiem organowi odwoławczemu merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Podobnie drugą wydaną przez Burmistrza Miasta Ł. w dniu [...] r. decyzję ustalającą warunki zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zasadniczo wobec braku uzasadnienia w zakresie skomunikowania działki od strony ul. A, które J. K. zakwestionował w złożonym odwołaniu przekazując po raz kolejny sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Burmistrz Miasta Ł. ustalił na rzecz wnioskodawcy Z. L. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie mnichów wodnych do piętrzenia wody w stawach rybnych na nieruchomości o nr ewid. A w miejscowości W.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na terenie, na którym znajduje się wymieniona działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprzednio obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. utracił bowiem ważność z dniem 1 stycznia 2004 r., stąd planowana inwestycja przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołując następnie wyniki analizy stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Burmistrz doszedł do przekonania, że wnioskowane zamierzenie spełnia - mimo zastrzeżeń jednej ze stron postępowania - wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalono bowiem, że działki sąsiednie (bezpośrednio przyległe do terenu inwestycji) to tereny podmokłe, niezabudowane. Wprawdzie w pozostałej części analizowanego obszaru znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi (jednorodzinnymi) i związanymi z nimi budynkami towarzyszącymi (garaże, budynki gospodarcze) to jednak na działce nr A będącej terenem inwestycji, podobnie jak na sąsiednich działkach B, C, D znajduje się nienapełniony wodą staw rybny. Ponieważ pierwotnie wykonane w nim urządzenia piętrzące wodę uległy zniszczeniu, stąd do dalszego użytkowania stawu konieczne jest wykonanie nowych urządzeń piętrzących wodę (mnichów). Ze względu na charakter inwestycji za bezprzedmiotowe uznano przeprowadzenie analizy pod kątem cech zabudowy znajdującej się na przedmiotowym terenie. Podobnie okoliczność, iż wcześniejsze ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. przewidywały, że teren objęty wnioskiem przeznaczony jest pod zabudowę, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie była wymagana. Końcowo powołując się na wyniki analizy organ stwierdził, że działka nr A będąca terenem inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Również sąsiednie działki nr B i C będące własnością wnioskodawcy mimo, że leżą przy ul. B nie posiadają z niej zjazdu, co spowodowane jest ukształtowaniem terenu (skarpy kilkumetrowej wysokości) oraz niewielką odległością (ok. 120 cm) istniejącego stawu od granic działki. Fakt ten uniemożliwia wykorzystanie tych działek do komunikacji i dostępu do ul. B. Z uwagi jednak na to, że przedmiotowa działka posiada dogodny dostęp do ul. A za pośrednictwem działki nr E, której współwłaścicielem jest wnioskodawca przyjęto, że obsługę komunikacyjną zapewni do niej ul. A. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości J. K., który po raz kolejny zakwestionował ustalenia w zakresie skomunikowania działki nr A od strony ul. A. Lokalizacja planowanej inwestycji położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami wnioskodawcy o nr B i C oraz E wskazuje, jego zdaniem, że droga dojazdowa winna prowadzić albo od ul. B, albo od ul. C, a nie od ul. A. Tym bardziej, że działka nr E graniczy z nieruchomością nr F, której właścicielem jest również Z. L. i za jej pośrednictwem może być zapewniony dostęp do drogi publicznej zwłaszcza, że woda pitna oraz energia elektryczna jest dostarczana na działkę nr E w ten właśnie sposób, tj. od asfaltowej ul. C, gdzie przebiega rurociąg oraz przewody elektryczne. Skoro więc istnieje możliwość dostępu do asfaltowanych dróg publicznych poprzez działki inwestora niezrozumiałe jest w ocenie odwołującego dlaczego budowa drogi do nieruchomości nr A miałaby przebiegać przez działkę nr E do ul. A, która klinem wbija się pomiędzy jego działki nr G i D. Powyższe zachwieje bowiem prowadzoną przez niego na nieruchomości nr G hodowlę ryb i oddzieli ją od sąsiedniej działki D, co jest wbrew ustawie o scalaniu gruntów i ochronie przyrody. Ponadto okoliczność, iż odwołujący się w toku prowadzonego postępowania zgłaszał zastrzeżenia odnośnie nielegalnej budowy mnichów wodnych oraz usypania na działce nr A niezgodnie z techniką budowlaną wałów, co do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadził odrębne postępowanie w zakresie rozbiórki oznacza, że Burmistrz Miasta Ł. powinien był wstrzymać się z wydaniem zaskarżonej decyzji do czasu jego ostatecznego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że za powyższym przemawiał również, zdaniem odwołującego, fakt iż przed Sądem Rejonowym w Z. Wydział I Cywilny sygn. akt [...] prowadzone jest odrębne postępowanie o zniesienie współwłasności działki nr E, za pośrednictwem której ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej dla działki nr A. Dodatkowo J. K. zakwestionował wyniki analizy dołączonej do decyzji jako załącznik nr [...], które jego zdaniem nie tylko że nie dotyczą budowy mnichów wodnych, albowiem zawierają błędy natury formalnej odnośnie usytuowania działki w obszarze i na terenach niezabudowanych, to jeszcze naruszają jego prawo własnościowe do pozostałych nieruchomości o nr G i D, co jest niezgodne z wymogiem jaki przewidziano dla decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które winny uwzględniać charakter planowanej inwestycji tak, by nie powodował on uciążliwości dla osób trzecich w stopniu utrudniającym życie, powodującym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz niszczenia środowiska. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie znajdując podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymało ją w mocy. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie skomunikowania działki nr A od strony ul. A oraz zaprezentowaną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację. Uznało bowiem, że skoro nie jest możliwe ustalenie dojazdu do działki od ul. B z przyczyn szczegółowo wskazanych przez organ pierwszej instancji, natomiast działka nr E, której współwłaścicielem są J. K. w [...] części oraz Z. L. w [...] częściach, zawsze była drogą dojazdową dla działki nr A tym samym kierowane pod tym adresem zarzuty jako bezpodstawne nie mogły się ostać. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że twierdzenie jakoby do wskazanej działki prowadzone było postępowanie rozbiórkowe przez organy nadzoru budowlanego nie znalazło odzwierciedlenia w aktach sprawy, albowiem postępowanie to zostało umorzone. W odniesieniu do zarzutu odwołującego co do błędnego w jego ocenie ustalenia usytuowania działki w obszarze i na terenach niezabudowanych Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na dołączoną do zaskarżonej decyzji analizę wyjaśniło, że z analizy tej wynika, iż tylko działki bezpośrednio przylegające do nieruchomości o nr A są niezabudowane, albowiem znajdowały się na nich stawy (nr D, B i C). Podobnie na działce nr A znajdowały się stawy, przy których wybudowane były urządzenia do piętrzenia wody (jeden drewniany, a drugi betonowy). Obecnie mają one zostać napełnione wodą, co oznacza, że wnioskodawca nie buduje nowych stawów tylko odbudowuje nieczynne. W ramach tych prac musi wybudować urządzenia niezbędne do piętrzenia wody, tj. mnichy wodne. Od powyższej decyzji J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagając się jej uchylenia zarzucił organowi odwoławczemu: - oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie faktu, iż działka nr A ma swobodny dostęp do dróg asfaltowych poprzez działki nr H, I, B i C do ul. B oraz za pośrednictwem działki nr F do ul. C, o czym zaskarżona decyzja milczy; - nieuwzględnienie zastrzeżeń wniesionych w toku prowadzonego postępowania nie tylko przez skarżącego, ale również przez J. T.; - pominięcie faktu, iż działki bezpośrednio graniczące z działką nr A, a mianowicie działka nr J J.T., nr K W. M., nr L i M K. S. oraz nr N S. K. są zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi; - błędne przyjęcie jakoby na spornej działce istniały urządzenia piętrzące wodę, albowiem w operacie wodnoprawnym wykonanym we [...] 2002 r. przez Starostwo Powiatowe w Z. na str. [...] uwidoczniony jest brak takich urządzeń; - pominięcie faktu, iż od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została wniesiona skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 603/05. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wniosło o oddalenie skargi powtarzając w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu strony skarżącej jakoby operat wodnoprawny nie zawierał informacji o znajdujących się na spornej działce mnichach. Kolegium wskazało, że operat ten wykonany został na zlecenie skarżącego dla potrzeb jego budowy i potwierdza istnienie dwóch stawów w układzie paciorkowym, które nie są eksploatowane i na których brak jest urządzeń piętrzących wodę. Powyższy brak mnichów znajduje też potwierdzenie w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], w którym stwierdzono, że przedmiotem sprawy jest środkowy staw znajdujący się na działce nr A, dwa wybudowane w nim mnichy wodne zostały przez właściciela zdemontowane – wykopane i ułożone na dnie stawu nie stanowiąc budowli piętrząco-upustowych. Uczestnik postępowania Z. L. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej przyłączając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne, w zakresie swojej właściwości, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała właśnie miejsce. Stwierdzić bowiem należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Bezspornym jest w sprawie, że na terenie, na którym usytuowana jest działka nr A, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotychczasowy plan miejscowy zachował moc jedynie do dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Budowa obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych objęta zaś jest reglamentacją organów administracji budowlanej (por. art. 29 ust. 1 pkt 14 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Słuszny zatem okazał się pogląd organów, iż realizacja spornej inwestycji na wstępnym etapie wymaga ustalenia warunków zabudowy terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 3, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy ustala na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Druga grupa obejmuje dwa wymogi, które wydają się oczywiste, ponieważ wynikają z charakteru decyzji wydawanych pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 4-5). Nie można bowiem wydać decyzji wbrew innym przepisom prawa, w tym unormowaniom wynikającym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego jest wymogiem koniecznym, ale nie jedynym odnośnie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-3 normują możliwość wydania pozytywnej decyzji jedynie w sytuacji, gdy planowana inwestycja zgodna jest z wymogami przewidzianymi w przepisach odrębnych, a ponadto gdy spełnia ona łącznie wymogi związane z takimi wartościami jak wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy) konkretyzujące się w określeniu cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy już istniejącej oraz jej funkcji, która ma być kontynuowana (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy) oraz zagwarantowania istnienia urządzeń niezbędnych do funkcjonowania przyszłej inwestycji poprzez zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Taka analiza, zawierająca część graficzną i tekstową, została sporządzona przez uprawnioną osobę, niemniej jednak wyniki tej analizy, przyjęte następnie przez orzekające w sprawie organy administracyjne, budzą zastrzeżenia. Przede wszystkim nie skoncentrowano się nad podstawowym zagadnieniem, a mianowicie czy teren, na którym inwestor zaprojektował budowę urządzeń piętrzących wodę (działka nr A) ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z tym co rozważano, niespełnienie przynajmniej jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy (z zastrzeżeniem regulacji zawartej w ust. 2-5) uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Działka nr A nie posiada bezpośredniego dostępu do żadnej z dróg publicznych na tym terenie (ulic B, C, A), co nie może być kwestionowane biorąc pod uwagę uwidocznione na mapie usytuowanie tej działki w stosunku do parcel sąsiednich oraz dróg publicznych. Tymczasem organy przyjęły, że działka nr A posiada dostęp do ul. A poprzez teren działki nr E. Umknęło jednakże organom, że inwestor nie dysponuje wyłącznym tytułem prawnorzeczowym do działki nr E, jest bowiem jedynie jej współwłaścicielem ze skarżącym, a w Sądzie Rejonowym w M. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Nie wykazano, by inwestor posiadał inny tytuł rzeczowy do tej działki np. poprzez ustanowienie służebności gruntowej czy też drogi koniecznej, względnie by taki tytuł wynikał ze stosunku zobowiązaniowego. Wskazać przyjdzie organom, że ustawa w art. 2 pkt 14 zawiera definicję "dostępu do drogi publicznej" przez którą ustawodawca rozumie bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie można było przyjmować, że kwestia prawa inwestora do korzystania z działki nr E powinna zostać rozstrzygnięta na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (w postępowaniu o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych) z dwóch powodów. Istnienie dostępu do drogi publicznej w przedstawionym wyżej znaczeniu warunkuje możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, ponadto w decyzji tej obligatoryjnie należy określić warunki obsługi w zakresie komunikacji (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. c ustawy). Trafnie zatem wywodzi skarżący, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do określenia warunków obsługi terenu działki nr A pod względem komunikacyjnym od strony ul. A. Jednakże inwestor posiada prawnorzeczowy tytuł do sąsiednich działek nr B i C, które z jednej strony graniczą bezpośrednio z drogą publiczną (ulicą B), z drugiej zaś z działką nr A. Biorąc pod uwagę oznaczenia tych działek w operacie ewidencji gruntów, charakter zamierzenia inwestycyjnego, a ponadto uwzględniając, że inwestor jest wyłącznym właścicielem tych działek można przyjąć, że parcele te jako całość stanowią teren inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, na części którego projektuje się budowę mnichów. W takiej sytuacji spełniony zostałby wymieniony ustawowy wymóg, a w konsekwencji – po spełnieniu dalszych – można byłoby określić warunki obsługi w zakresie komunikacji od strony ul. B. Organy nie rozważyły również, w każdym razie nie dały temu wyrazu w pisemnych motywach rozstrzygnięć, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej od strony ulicy C. Skarżący sugerował, że inna jeszcze działka stanowiąca własność inwestora przylega bezpośrednio do ulicy C, z której na teren działki nr A doprowadzone są media. Prawdopodobnie chodzi o działkę nr F z tym, że z mapy wynika, iż wymienione parcele dzieli jeszcze inna działka nr E, która stanowi współwłasność inwestora oraz skarżącego. Okoliczność, na którą powołują się organy, a mianowicie, że działka nr A posiada "łagodny dostęp" do drogi publicznej od strony ulicy A, pozostaje bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, jako że jest to argument pozaprawny i stojący w sprzeczności z brzmieniem art. 2 pkt 14 ustawy. Gdyby zaś przyjąć, że działka nr A nie posiada dostępu – w rozumieniu tego przepisu – do ul. B bądź C, należało stanąć na stanowisku, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy terenu. Wyżej jednak wskazano, że można i trzeba przyjąć, że teren inwestycji ma jednak dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr B lub C, zatem od strony ulicy B. Organy przystępując do oceny, czy spełnione są dalsze ustawowe wymogi warunkujące dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy przede wszystkim winny były mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W przepisie tym nie chodzi tylko i wyłącznie o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 wynika bowiem, że zasada dobrego sąsiedztwa polega na dostosowaniu nowej zabudowy do już istniejącej na działce lub działkach sąsiednich, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy czym przez zabudowę rozumie się takie zamierzenie wnioskodawcy, które obejmuje: budowę czyli wykonanie obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w tym także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu (vide: art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Nie obejmuje ona natomiast innych robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który został już wzniesiony (zrealizowany). Zgodnie z tym co powiedziano, budowa urządzeń piętrzących wodę (mnichów wodnych) wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, powyższe uwagi dotyczące dobrego sąsiedztwa mają więc zastosowanie do tego zamierzenia. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem również w tej części dokonana została pobieżnie. Obejmowała ona bowiem obszar działek sąsiednich (bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji), podczas gdy takie określenie terenu objętego analizą jest niewystarczające, nie wyjaśniono przy tym dlaczego taki właśnie obszar przyjęty został do analizy. Budowa urządzeń piętrzących wodę nierozerwalnie związana jest z istnieniem stawów, zatem należało wykazać, że co najmniej jedna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zagospodarowana w taki sposób, jaki projektuje się na działce nr A. Przeprowadzenie właściwej analizy uzależnione jednak było od stanowczego ustalenia, do której z dróg publicznych na analizowanym obszarze ma dostęp działka inwestora. Gdyby przyjąć, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi użytkowana jest jako staw rybny, zbiornik wodny to można byłoby uznać, że budowa urządzeń piętrzących wodę na terenie inwestora, na których znajduje się staw, spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. W takiej sytuacji, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, bez znaczenia byłoby, że inne działki na analizowanym obszarze dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane budynkami mieszkalnymi czy też gospodarczymi. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, iż kontrolowane decyzje wydane zostały bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, zatem z naruszeniem proceduralnych norm odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa), nadto dotyczących motywowania rozstrzygnięć (art. 107 § 3 Kpa), a decyzja organu odwoławczego – także z obrazą art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Wyżej wykazano, że uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji kontrolowane decyzje uznać trzeba za wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż skarżący do czasu zamknięcia rozprawy nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów będąc pouczony o skutkach niezgłoszenia w terminie wniosku (art. 210 § 1 ostatnio powołanej ustawy). Ponownie rozpoznając sprawę, kierując się zawartą w niniejszym wyroku oceną prawną, przeprowadzą organy postępowanie mające na celu ustalenie, czy na analizowanym obszarze teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 14 ustawy, a jeśli tak – do której, co szczegółowo umotywują. Poczynienie poprawnych ustaleń w tym zakresie umożliwi dokonanie właściwej oceny zachowania dobrego sąsiedztwa dla projektowanej inwestycji. Ponadto wskazać trzeba organom, że to nie autor analizy lecz organ administracyjny jest powołany do załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza jest jednym z dowodów w prowadzonym postępowaniu, zatem podlegającym ocenie na równi z innymi dowodami.