II SA/Gl 785/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Budowa centrum handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w kwadracie ulic [...],[...],[...] i [...] w J.". Decyzja doręczona została stronom biorącym udział w postępowaniu tj. wnioskodawcy i "A" Sp. z o.o. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. odwołanie od ww. decyzji złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w J. (zwany dalej Prokuratorem). Działając, jak wskazał, na podstawie art. 188, art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 129 § 1 k.p.a., wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zarzucił mu obrazę art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., i art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez Prokuratora odwołania albowiem nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji (argumenty podniesione przez Kolegium zostaną przytoczone w dalszej części uzasadnienia). Pismem z dnia 10 lipca 2015 r. Prokurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie Kolegium wnosząc o jego uchylenie z uwagi na naruszenie art. 183 § 1 k.p.a. oraz art. 188 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do wniesienia przez prokuratora odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przed jej wydaniem nie zgłosił on udziału w toczącym się postępowaniu (także argumenty podniesione w skardze będą przytoczone w dalszej części uzasadnienia). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej. Ustalenie zatem przez organ, iż odwołanie wniósł podmiot nielegitymowany, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Wskazać nadto należy, że zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. W myśl z kolei art. 184 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Wreszcie stosownie do brzmienia art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182 – 184 k.p.a., służą prawa strony. Bezspornym w sprawie jest, że Prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a pierwszą jego czynność stanowiło wniesienie odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji. Kontrowersja pomiędzy skarżącym Prokuratorem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. sprowadza się do wątpliwości czy w świetle art. 183 i 188 k.p.a. prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest legitymowany do wniesienia odwołania (jak twierdzi wnoszący skargę Prokurator), czy też skoro nie przystąpił on do udziału przed wydaniem przez organ I instancji decyzji to prawo do wniesienia odwołania mu nie przysługuje (jak wywodzi Kolegium). Wątpliwość ta trudna jest do rozstrzygnięcia, przepisy nie są bowiem w tym zakresie jednoznaczne, niejednolite też poglądy ukształtowały się w doktrynie i orzecznictwie, o żadnym w tej kwestii stanowisku nie można w konsekwencji powiedzieć, że w sposób oczywisty pozostaje w niezgodzie z prawem. Motywując swoje stanowisko zarówno Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak też Prokurator w skardze, przedstawili na poparcie wyrażanych poglądów na równi ważkie choć odmienne i prowadzące do odmiennych wniosków argumenty. Kolegium, wywodząc, że prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania wskazuje, obficie przytaczając na poparcie swych słów stosowne orzeczenia sądów administracyjnych i wybrane poglądy formułowane w literaturze, iż: 1) Zgodnie z treścią art. 188 k.p.a. w wypadkach określonych w art. 182 - 184 prokuratorowi służą prawa strony (tzn. staje się on podmiotem na prawach strony) tylko wtedy, gdy bierze on udział w postępowaniu. "Brać udział" w postępowaniu, "uczestniczyć" w nim to znaczy włączyć się do postępowania. Włączenie może nastąpić niezależnie od stadium postępowania czy jego trybu. Moment włączenia się będzie jednak decydował o zakresie przysługujących prokuratorowi praw strony. Ta ostatnia zasada oznacza, że legitymacja prokuratora do wniesienia odwołania jest uzależniona od udziału prokuratora w postępowaniu w pierwszej instancji. Tylko wówczas ma "prawa strony", w tym legitymację odwoławczą. 2) Z art. 188 k.p.a. wynika, że prawo prokuratora jest zatem zróżnicowane w zależności od tego, czy brał udział w postępowaniu w pierwszej instancji. 3) Z użytego w art. 183 § 1 k.p.a. określenia "stadium postępowania" wynika, że prokurator może włączyć się do każdego stadium, ale należy pamiętać, że mamy do czynienia ze stadium postępowania wtedy, gdy już toczy się postępowanie. A postępowanie administracyjne toczy się od jego wszczęcia aż do momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu pierwszej instancji, a następnie toczy się ono od złożenia odwołania do doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Z prawa prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania nie można zatem wyprowadzić jego legitymacji do wniesienia odwołania, bowiem postępowanie administracyjne w pierwszej instancji kończy się doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji i w związku z tym nie można przyjąć, że chodzi tu o włączenie się do toczącego się postępowania. 4) Przepis art. 183 § 1 k.p.a. wyraźnie mówi o prawie prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania, a nie o prawie do uruchomienia każdego stadium postępowania. 5) Prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie może wnieść od tej decyzji odwołania. Jeżeli nie dojdzie do uruchomienia stadium postępowania odwoławczego, do którego prokurator mógłby się włączyć, to dopiero kiedy decyzja taka stanie się ostateczna prokurator może skorzystać z instrumentów procesowych w postaci sprzeciwu. Dlatego też, dla prawidłowego zakwalifikowania środka prawnego wniesionego przez prokuratora, istotne znaczenie ma ustalenie w jakim stadium znajdowało się postępowanie administracyjne w dacie wniesienia środka. 6) Na tle art. 188 k.p.a. organ wyższego stopnia, który wszcząłby postępowanie odwoławcze "zainicjowane" przez prokuratora, musiałby to zrobić z urzędu, w braku wniesienia odwołania przez stronę (od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje tylko stronie - art. 127 § 1 k.p.a.) czyli dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. 7) Ograniczenie legitymacji prokuratora do wniesienia odwołania nie ogranicza możliwości prawnych zwalczania niezgodnych z prawem decyzji. Od decyzji tych prokurator może złożyć sprzeciw (art. 184 k.p.a.), żądając uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania oraz skargę do sądu administracyjnego. Z kolei Prokurator uzasadniając swoje stanowisko wskazuje, także przywołując na poparcie swych słów stosowne orzecznictwo, iż: 1) Pogląd Kolegium nie koreluje z systemową i logiczną wykładnią przepisów regulujących uprawnienia prokuratora w procedurze administracyjnej. 2) W art. 183 § 1 k.p.a. określono generalną zasadę, zgodnie z którą prokuratorowi służy prawo do udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Ustawodawca nie wyłączył prawa prokuratora w odniesieniu do żadnych etapów postępowania, co wymagałoby, w ocenie skarżącego, wyraźnego zwerbalizowania w przepisach. 3) Wykładnia językowa art. 183 § 1 k.p.a. w tym przypadku nie może być zatem uznana za wystarczającą, skoro pozbawia prokuratora możliwości realizowania ustawowych celów, dla których jest powołany. Konieczne jest więc dokonanie wykładni systemowej i zbadanie, czy ustawodawca ustalając reguły uczestnictwa prokuratora w postępowaniu administracyjnym miał na celu uzależnienie jego działania od aktywności stron postępowania, czy też nadał prokuratorowi niezależne uprawnienia do działania jedynie na zasadach dotyczących strony postępowania, co nie przekreśla uprawnień prokuratora wynikających z innych ustaw. 4) Zarówno treść przytoczonych wyżej przepisów ustawy o prokuraturze, jak i całościowa ocena regulacji zawartej w k.p.a. dotyczącej udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym prowadzi do wniosku, że dla realizacji celów prokuratury jest rzeczą niezbędną, aby prokurator mógł wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji bez względu na to, czy brał udział w postępowaniu przed tym organem, czy też nie. 5) Ustawodawca udzielając prokuratorowi uprawnień do zainicjowania postępowania administracyjnego, wywiedzenia sprzeciwu od prawomocnej decyzji administracyjnej, skargi do sądu administracyjnej, czy też skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednocześnie obciążając go obowiązkiem dbałości o strzeżenie praworządności, bez wątpienia nie postąpiłby niekonsekwentnie pozbawiając go możliwości złożenia odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej organu I instancji. W tym stanie, zdaniem skarżącego, należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było wyposażenie organu ochrony prawa również w podaną w kompetencję. 6) Omawiana kwestia nie budzi wątpliwości w odniesieniu do postępowania cywilnego, gdzie w art. 60 § 2 k.p.c. jednoznacznie wskazano, iż prokurator może zaskarżyć każde orzeczenie sądowe, od którego służy środek odwoławczy. Podobne rozwiązania funkcjonują w postępowaniu sądowoadministracyjnym, karnym, karnoskarbowym, czy też w postępowaniu o wykroczenia. Brak jest logicznego uzasadnienia dla przyjęcia przeciwnej interpretacji w postępowaniu administracyjnym. Analiza przytoczonych powyżej argumentów, na tle których Kolegium i Prokurator wypracowali odmienne stanowiska, wskazuje zdaniem Sądu na to, iż literalna wykładnia art. 182-188 k.p.a. nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie czy prokuratorowi, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przysługuje prawo do wniesienia odwołania na kończącą postępowanie to decyzję, czy też z uwagi na niewłączenie się do udziału w postępowaniu przed organem I instancji prawo takie mu nie przysługuje. Wynika to ewidentnie z braku precyzji przywołanych norm. Ustawodawca nie wskazał bowiem co oznacza "stadium postępowania" (art. 183 § 1 k.p.a. – "Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania/.../) i czy pojęcie "stadium" jest równoznaczne z instancją (wówczas Kolegium miałoby rację wywodząc, że prokurator nie może włączyć się do postępowania w sytuacji, w której postępowanie pierwszoinstancyjne już się zakończyło, a drugoinstancyjne nie zostało przez żadną ze stron skutecznie wszczęte) czy też określenie "stadium" pojmować należy szerzej, rozumiejąc pod pojęciem tym każdy etap postępowania, a więc także etap, w którym decyzja pierwszoinstancyjną wprawdzie już została wydana jednak jeszcze, z uwagi na ustawowy czas do złożenia odwołania, nie uzyskała przymiotu ostateczności (co z kolei przemawiałoby za stanowiskiem Prokuratora). Przywołane normy nie dają też odpowiedzi na pytanie co oznacza w przypadku prokuratora "udział w postępowaniu" i czy wniesienie odwołania może zostać uznane za tożsame ze zgłoszeniem udziału. Także wykładnia systemowa nie wydaje się wystarczająca choć argument Prokuratora o jednoznacznym przyznaniu prokuratorowi prawa do zaskarżania orzeczeń niezależnie od wzięcia bądź nie wzięcia udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w procedurze cywilnej, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, karnym, karnoskarbowym, czy też w postępowaniu o wykroczenia jest znaczący, trafnie bowiem Prokurator zauważa, że brak jest logicznego uzasadnienia dla przyjęcia przeciwnej interpretacji w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie argument ten trudno uznać za jednoznacznie przesądzający o sposobie interpretacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, wobec niejednoznaczności treści wskazanych wyżej norm, a także niezgodności poglądów zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie (orzeczenia o rozbieżnych poglądach wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) zdaniem tut. Sądu omawianą wątpliwość rozważać należy dodatkowo na jeszcze innej płaszczyźnie, w dużej mierze pominiętej przez występujące w sprawie organy. Rozważyć bowiem należy, które podejście, Kolegium czy skarżącego Prokuratora, w zakresie swych skutków jest bardziej racjonalne, w większym stopniu zgodne z zasadą ekonomiki procesowej i co najważniejsze pełniej wspomaga i umożliwia realizację głównego celu wprowadzenia do kodeksu postepowania administracyjnego norm art. 182-189 jakim niewątpliwie było zapewnienie dodatkowej kontroli nad postępowaniem administracyjnym, tak by było ono prowadzone zgodnie z prawem i by zgodne z prawem było podjęte przez organ rozstrzygnięcie (art. 183 § 1 k.p.a.). W taki sposób problem ujmując wskazać należy, że podzielenie stanowiska skarżącego Prokuratora, iż może on, poprzez wniesienie odwołania, przystąpić do udziału w postępowaniu także po wydaniu przez organ I instancji decyzji w sytuacji gdy nie brał udziału w procedurze pierwszoinstancyjnej, prowadzi w konsekwencji do wniosku, że wniesienie przez prokuratora odwołania daje mu prawa strony (art. 188 k.p.a.) i uruchamia postępowanie drugoinstancyjne, a tym samym decyzja organu I instancji będzie podlegała weryfikacji, niezależnie od tego czy odwołanie wniosła także któraś ze stron biorących udział w postepowaniu pierwszoinstancyjnym. W przypadku natomiast przyjęcia stanowiska Kolegium, iż prokurator może przystąpić do postępowania administracyjnego tylko wtedy gdy toczy się albo postępowanie pierwszoinstancyjne albo uruchomione już zostało, poprzez skuteczne wniesienie odwołania przez stronę postępowania poprzedzającego wydanie przez organ I instancji decyzji, postępowanie drugoinstancyjne powoduje, choć Kolegium tego wprost nie wyartykułowało, że sytuacja prokuratora wnoszącego odwołanie może być dwojaka, w zależności od tego czy inny podmiot już wcześniej skutecznie wniósł odwołanie, czy też sytuacja taka nie miała miejsca. O ile bowiem już trwałoby wszczęte innym skutecznie wniesionym odwołaniem postępowanie drugoinstancyjne to prokurator może do niego przystąpić podnosząc wszystkie argumenty sformułowane w odwołaniu. Jeśli natomiast żadna ze stron biorących udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutecznie nie wniosła środka zaskarżenia to prokurator nie jest legitymowany do wniesienia odwołania, a jego ewentualne wniesienie zostałoby ocenione jako niedopuszczalne. Opowiedzenie się za taką koncepcją oznaczałoby w konsekwencji, że uprawnienia prokuratora zależałyby de facto nie od przepisów ustawy lecz od zachowań innych podmiotów, na które to zachowania prokurator nie ma wpływu, a w dacie wniesienia odwołania z reguły nie jest ich nawet świadom. Uzależnienie statusu prokuratora od działań bądź bezczynności innych podmiotów, zdaniem Sądu, nie odpowiada ustawowej roli prokuratora, który stosownie do art. 183 § 1 k.p.a. ma prawo czuwać nad tym aby zarówno postępowanie przed organem, jak i rozstrzygnięcie tegoż organu były zgodne z prawem. Nadto podkreślenia wymaga, iż w istocie przyjęcie takiej koncepcji w praktyce oznaczałoby jedynie odsunięcie w czasie rozważenia przez organ II instancji sformułowanych przez prokuratora pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej zarzutów. W sytuacji bowiem gdy żadna ze stron biorących udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie złoży odwołania to prokurator musi jedynie odczekać kilka dodatkowych dni (niezależnie od tego czy odwołanie złożył i zostało ono uznane za niedopuszczalne, czy też w ogóle go nie składał) aż decyzja pierwszoinstancyjna uzyska przymiot ostateczności i wnieść sprzeciw formułując te same zarzuty, które podniósł lub przynajmniej mógł podnieść w odwołaniu. Powoduje to nie tylko wspomnianą już uprzednio zależność uprawnień prokuratora od działań lub zaniechań innych podmiotów, ale nadto pozostaje w kolizji z zasadą ekonomiki, jedynie odkładając nieco w czasie konieczność rozpoznania przez organ II instancji argumentów prokuratora. Uznając odwołanie za niedopuszczalne organ II instancji nie rozpatruje bowiem argumentów tych merytorycznie, uczyni to natomiast niewiele dni później gdy tylko zawarte zostaną we wniesionym przez prokuratora sprzeciwie w stosunku do decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności. Rozwiązanie to zresztą w pewnych sytuacjach może być nadto niekorzystne dla wnioskodawcy, który otrzymał pozytywną dla siebie decyzję i uznając, iż stała się ona ostateczna poweźmie dalsze działania, do których decyzja z uwagi na swoją osnowę go upoważnia, podczas gdy prokurator wniesie sprzeciw, który w dalszym efekcie decyzję tę może z obrotu prawnego wyeliminować. Jak można sądzić korzystniejsze w takiej sytuacji byłoby dla strony rozpatrzenie zarzutów prokuratora już na etapie odwołania, które nie dopuszczając przed jego rozpoznaniem do ostateczności decyzji nie narazi wnioskodawcy na dodatkowe trudności. Powyższe względy, celowościowe jak i praktyczne, w odczuciu Sądu przemawiają za tym by przychylić się raczej do stanowiska Prokuratora. Przyznać też rację należy wskazanemu w skardze argumentowi, iż ograniczenie uprawnień prokuratora poprzez zezwolenie mu na udział tylko w niektórych fazach postępowania, z wyłączeniem możliwości wniesienia odwołania w okolicznościach, o których mowa powyżej, wymagałoby jednoznacznego wyartykułowania w przywołanych wyżej normach, czego ustawodawca nie uczynił. W konsekwencji Sąd wyraża pogląd, iż stosownie do art. 183 k.p.a. prokurator może wnieść w ustawowym terminie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej nawet wówczas gdy nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i żadna ze stron biorących w postępowaniu tym udział nie wniosła skutecznie odwołania. Wbrew twierdzeniom Kolegium rozpatrzenie wniesionego w takiej sytuacji odwołania nie oznaczałoby bowiem, iż organ II instancji działa niejako "z urzędu" lecz w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez prokuratora, który tym samym zgłosił swój udział w postępowaniu i nabył prawa strony w rozumieniu art. 188 k.p.a. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie Kolegium, mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać zasadności podniesionych przez skarżącego w odwołaniu merytorycznych zarzutów dotyczących sprawy, w której organ I instancji wydał decyzję. W świetle przedstawionych wyżej wywodów zdaniem Sądu należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie. W konsekwencji wniesione przez Prokuratora odwołanie, o ile nie zostało ono wycofane, winno zostać przez Kolegium rozpatrzone.