II SA/Gl 787/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienie środka odwoławczego w sprawie o wymeldowanie uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] r. K. S. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w D. z wnioskiem o dokonanie wymeldowania Z. K. z mieszkania położonego w D. Os. [...] podnosząc, iż od [...] r. Z. K. w mieszkaniu tym nie zamieszkuje, nie ponosi kosztów jego utrzymania, a stronie nie jest znane miejsce jego pobytu. W trakcie czynności wyjaśniających organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego w D. o wyznaczenie przedstawiciela dla nieobecnego Z. K. Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w D. Wydział [...] ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu Z. K. kuratora w osobie pracownicy Urzędu Miejskiego – E. G. W dalszym toku postępowania administracyjnego ustanowiona kurator była przez organ I instancji powiadamiana o terminie przesłuchań K. S. oraz świadków. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. orzekł o wymeldowaniu Z. K. z przedmiotowego lokalu podając w uzasadnieniu, iż w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U. 2006, nr 139, poz. 933 z późn. zm.) osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego jest obowiązana wymeldować się najpóźniej w dniu opuszczenia lokalu. Z. K. obowiązku tego nie dopełnił pomimo, iż przedmiotowy lokal opuścił i obecnie w nim nie zamieszkuje. Decyzja została doręczona ustanowionej dla nieobecnego Z. K. kurator w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r. Z. K. zwrócił się do Wojewody [...] z podaniem o uchylenie decyzji orzekającej o wymeldowaniu wskazując, iż jego zdaniem rażąco narusza ona prawo albowiem strona nie uczestniczyła w postępowaniu i nie doręczono jej żadnego pisma. Z. K. dołączył nadto kserokopię skierowanej do niego notatki, sporządzonej jak wyjaśnił przez K. S., informującej, iż gdyby nie jego cyt. "zawiść i mściwość" odzyskałby mieszkanie przy ul. [...], a nadto o tym, że cyt. "pozostałości" znajdują się w piwnicy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż w imieniu Z. K. decyzję pierwszoinstancyjną odebrała ustanowiona przez Sąd kurator, E. G., w dniu [...]r., a tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r. W konsekwencji wniesione przez Z. K. odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu i nie może zostać rozpatrzone. Jako podstawę wydanego postanowienia organ II instancji wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). Pismem z dnia [...] r. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji (mylnie określając je jako "decyzję"), podnosząc w uzasadnieniu przyczyny, dla których wymeldowanie go z dotychczasowego adresu uważa za krzywdzące, w tym fakt wymiany zamków przez byłą konkubinę i w konsekwencji uniemożliwienie mu korzystania z mieszkania. Tym samym, zdaniem skarżącego, w rzeczywistości nie opuścił on mieszkania, nie było też powodu by powoływać przedstawiciela do działania w jego imieniu. Skarżący nie odniósł się natomiast do kwestii uznania jego odwołania za wniesione z uchybieniem terminu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zaakcentował, iż skarżący wnosząc spóźnione odwołanie nie zwrócił się jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie (por. np. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 63; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 434-435; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 614 – 615). W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, LEX nr 275439. W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. V SA 552/01, LEX nr 84484 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że wniesione przez Z. K. do Wojewody [...] lakoniczne pismo z dnia [...]r. nie obrazowało jego intencji w sposób klarowny pozostawiając istotne wątpliwości co do charakteru wniesionego podania. W części nagłówkowej Z. K. posłużył się bowiem wprawdzie zwrotem "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta D." w dalszej części wskazał jednak, iż w istocie domaga się wyeliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej cyt. "z uwagi na rażące i oczywiste naruszenie przepisów", podnosząc z kolei w uzasadnieniu, iż cyt. "w procesie nie uczestniczyłem /.../ nie miałem zatem żadnej możliwości przedstawić swoich racji i powołać stosownych dowodów". Skarżący, pomimo wyrazu "odwołanie" w rzeczywistości wskazał zatem jako przyczynę swego niezadowolenia zarówno przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), jak też powołał podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. Pomimo wskazanych wyżej wewnętrznych sprzeczności organ II instancji nie podjął żadnej próby wyjaśnienia czego w istocie strona w swym podaniu się domagała i samodzielnie zakwalifikował pismo jako odwołanie, a zaskarżonym postanowieniem stwierdził jego wniesienie go z uchybieniem terminu. W konsekwencji, pomimo powstałej w wyniku treści pisma istotnej wątpliwości co do rzeczywistej woli strony oraz wbrew wskazanym wyżej regułom wynikającym z art. 63 § 2 k.p.a., organ II instancji nie ustalił charakteru wniesionego przez stronę do organu I instancji podania (po poinformowaniu strony o jej sytuacji prawnej i faktycznej w zależności od przyjętego trybu postępowania). Tym samym charakter wniesionego przez Z. K. pisma jawi się w świetle akt sprawy niejasno, może ono bowiem stanowić zarówno odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też wniosek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, bądź wreszcie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W konsekwencji wydane przez organ II instancji postanowienie uznać należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego ustalenia rzeczywistego przedmiotu sprawy administracyjnej. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien zatem jednoznacznie ustalić charakter wniesionego przez Z. K. podania i w zależności od poczynionych ustaleń rozważyć kwestię właściwości organów i podjąć przewidziane prawem czynności. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.