II SA/Gl 787/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatowy w C., działając na podstawie art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 8, art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 7, art. 28 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1 i ust. 2 , art. 30 oraz art. 32 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jend. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi N. i R. obręb ewidencyjny R., gm. K., o łącznej powierzchni ewidencyjnej [...] ha, sporządzony i uwidoczniony na mapach i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów w [...] r. przez geodetę uprawnionego E. C. Postępowanie to przeprowadzone zostało na wniosek podmiotów posiadających ponad 50% obszaru przeznaczonego do scalenia. Wnioskiem z dnia [...] r. J. D. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji w części dotyczącej jej nieruchomości. Podniosła, iż w wyniku scalenia jej działka o powierzchni [...]m2 została zmniejszona do powierzchni [...]m2, a "różnicę dopisano do działki sąsiada". Dodała, że na skutek scalenia, jej działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Pismem z dnia [...] r. wskazany wniosek został przez Wojewodę [...] przekazany według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C., które pismem z dnia [...] r. wezwało wnioskującą o sprecyzowanie wniosku, a mianowicie, czy należy go traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, czy też jako wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego. W odpowiedzi zainteresowana powtórzyła, iż w wyniku scalenia doszło do zmniejszenia jej działki, a zmiana granic spowodowała utrudnienie w dostępie do drogi publicznej. Po analizie akt przekazanych przez Wojewodę [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i po przeprowadzeniu postępowania, zgromadzeniu niezbędnych dokumentów, w tym przeprowadzenia oględzin nieruchomości wnioskującej, decyzją z dnia [...]r. odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Starosty [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi N. i R. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wymieniają przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie wad decyzji, istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Zatem prowadząc postępowania Kolegium zobowiązane jest do ustalenia czy zachodzą okoliczności mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, czyli czy wskazana decyzja Starosty [...] zawiera wady enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium dodało, iż w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 Kodeksu) wzruszenie decyzji ostatecznej ma charakter wyjątkowy, co oznacza, że nie może być wątpliwości co do tego, iż przesłanki do zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych zostały spełnione, przy dodatkowym zastrzeżeniu, że nie mogą być one interpretowane rozszerzająco. Kolegium przytaczając treść art. 156 § 1 Kodeksu dokonało analizy wskazanych przesłanek. Stwierdziło, że faktycznie żadna z wyliczonych podstaw nieważności nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Nie może być mowy o wydaniu kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości czy też bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Analizując postępowanie scaleniowe zakończone decyzją z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, że zostało ono przeprowadzone na wniosek właścicieli gruntów posiadających ponad 50 % obszaru objętego scaleniem. Zgodnie z art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, celem scalenia jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania, a w myśl art. 2 ust. 3 tej ustawy grunty zabudowane mogą być scalone tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Z akt postępowania scaleniowego, z karty uczestnika scalenia wynika, że J. D. wyraziła zgodę na objęcie jej działki budowlanej o nr "1" scaleniem i uregulowanie granic działki siedliskowej w granicach stanu użytkowania. Przedłożone dokumenty potwierdzają, że życzenie to zostało w całości uwzględnione, czego dowodem jest przeprowadzenie granic działki po istniejących ogrodzeniach z dołączeniem do posiadanej działki części działki będącej własnością Gminy K. Zatem zarzut o pomniejszeniu powierzchni działki nie jest uzasadniony, podobnie jak zarzut przyłączenia do działki wnioskującej tylko części działki gminnej. Nie można także, w ocenie Kolegium, stwierdzić by przedmiotowa decyzja była obarczona innymi wadami wymienionymi w przywoływanym art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Dodatkowo Kolegium podniosło, że podejmując rozstrzygnięcie miało na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentujące stanowisko, że "scalenie gruntów ma charakter zabiegu urządzeniowo- rolnego (gospodarczego)." Organy administracyjne opracowując projekt scalenia korzystają ze swobody w jego kształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by uwzględnić, w miarę możliwości, interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Z kolei kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty wyważone zostały interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. W wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, iż scalenie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielania gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (sygn. akt OSK 908/04, Lex 208951). Mając powyższe na względzie Kolegium orzekło jak w sentencji. . Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż "scalenie miało poprawić jej sytuację, a nie pogorszyć". Podkreśliła, że pogorszono jej dostęp do drogi publicznej, a nadto jej działka uległa zmniejszeniu, co wynika z porównania jej wielkości przed scaleniem ([...]m 2) i po scaleniu ([...]m2). Dodatkowo podniosła, że działka, którą podzielono była częścią jej działki, którą zajęto na drogę (służebność przejazdu). Skoro więc "służebność przejazdu ustąpiła" to działka powinna do niej wrócić w całości, podczas, gdy faktycznie dokonano jej podziału i przyłączenia do działki sąsiada. Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W motywach swego działania wyjaśniło, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy wzruszenia decyzji ostatecznej objętej zasadą trwałości (art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego), którym przypisuje się przymiot domniemania prawidłowości. Ich wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. W przypadku instytucji stwierdzenia nieważności decyzji może to nastąpić w przypadkach określonych w art. 156 i następnych Kodeksu. Nawet jednak w przypadku konkluzji pozytywnej, tj. stwierdzającej wymienioną wadę, nie można zapomnieć o przesłance negatywnej z § 2 tego przepisu. Precyzując i przedstawiając pojęcie "rażącego naruszenia prawa" Kolegium stwierdziło, że w odniesieniu do wnioskowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Kolegium powtórzyło, iż przedmiotowe postępowanie, przeprowadzone na wniosek właścicieli gruntów, prowadzone było zgodnie z przepisami ustawy o scaleniu i wymianie. Zainteresowana wyraziła zgodę na objęcie jej działki scaleniem, wnosząc o uregulowanie granic działki siedliskowej w granicach stanu użytkowania, co zostało zrealizowane. Stan ten potwierdziło Kolegium także w wyniku dokonanych oględzin nieruchomości zainteresowanej. Dokonując porównania wielkości działki przed scaleniem i po scaleniu, Kolegium wyjaśniło, że obecne granice z trzech stron pokrywają się ze stanem użytkowania, biegnąc po istniejących ogrodzeniach, a od strony drogi do działki odwołującej się dołączono część dawnej działki nr "2", czyli w rezultacie jej działka uległa powiększeniu a nie zmniejszeniu. Stan ten jest różny od stanu ujawnionego na mapach z lat sześćdziesiątych, niemniej na potrzeby scalenia należy brać pod uwagę stan użytkowania istniejący tuż przed scaleniem, a wobec takiego porównania nie nastąpił ubytek powierzchni ani pogorszenie dostępu do drogi publicznej, a wręcz przeciwnie spowodowało łatwiejszy wjazd na działkę J. D. Odwołując się do orzecznictwa w przedmiocie scalenia Kolegium powtórzyło szczególny charakter tego postępowania i stwierdziło, że w przypadku rozpatrywanej sprawy nie można potwierdzić podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wnosząc o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. wskazała, że została pokrzywdzona w trakcie przeprowadzonego postępowania scaleniowego. Wystąpiła o powołanie rzeczoznawcy z zakresu geodezji w celu sporządzenia opinii i zaprojektowania podziału jej działki z dostępem do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie Przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem J. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi N. i R. Stwierdzenie nieważności wstecznej decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 § 1 Kodeksu jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – przez ten organ. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie i ewentualne ustalenie takich wad (przesłanek) określonych w wymienionym powyżej przepisie. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 Kodeksu) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kodeksu). Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji innych zagadnień, w szczególności organ nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest bowiem eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w punkach od 1 do 7. Nieważność decyzji stwierdza się w następujących sytuacjach: 1. gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalną w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie wymienionych przesłanek stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 156 § 2 Kodeksu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w pkt 1, 3, 4,7 jeżeli od dnia doręczenie lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy, wskazać trzeba, że decyzją z dnia [...] r., rozpatrując wniosek J. D. z dnia [...] r, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w C. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi N. i R. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że kwestionowana w wymienionym wniosku decyzja nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Przedmiotowe postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją dotyczyło postępowania scaleniowego, przeprowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.jedn. Dz.U z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) na wniosek właścicieli gruntów posiadających ponad 50% obszaru objętego scaleniem. W myśl art. 1 cytowanej ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. Z kolei na mocy art. 2 ust. 3 tej ustawy grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terenie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie. Postępowanie scaleniowe we wsi N. i R. dotyczyło gruntów zabudowanych. W aktach tego postępowania znajduje się karta uczestnika scalenia, z której wynika, że J. D. wyraziła zgodę na objęcie jej działki budowlanej nr "1" scaleniem i wniosła o uregulowanie granic działki siedliskowej w granicach stanu użytkowania. Jak wynika, zarówno z przedłożonych akt postępowania scaleniowego, jak również z oględzin przeprowadzonych przez organ w trakcie postępowania prowadzonego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, życzenie strony zostało spełnione. Nowo ustalone granice działki nr "1" przeprowadzono po istniejących ogrodzeniach, a zatem zgodnie ze stanem użytkowania, z dołączeniem nadto do niej części działki będącej własnością Gminy K. Stąd też podniesiony w złożonym wniosku zarzut o pomniejszeniu powierzchni działki nie znajduje potwierdzenia (nie może być nim bowiem argument pomniejszenia działki, podnoszony z uwagi na porównanie wielkości działki uwidocznionej w nieaktualnych dokumentach ewidencji gruntu, z aktualną, powstałą po scaleniu wielkością.). Nie może także być podstawą stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji scaleniowej podnoszony fakt nie dołączenia do jej działki nr "1" całości działki nr "2", pozostającej własnością Gminy K. Wskazane we wniosku argumenty nie mogą być bowiem uznane za przesłanki określone w przywoływanym wielokrotnie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Decyzja z dnia [...] r. wydana została przez starostę, jako organ właściwy w sprawie scaleń nieruchomości. Wskazana została w niej prawidłowa podstawa prawna. Nie można uznać by została ona wydana z rażącym naruszeniem praw. Nie stwierdzono także by przedmiotowa decyzja obarczona była wadami wymienionymi w pkt 3-do 7 Kodeksu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl którego "scalenie gruntów ma charakter zabiegu urządzeniowo- rolnego (gospodarczego)." Należy przy tym podkreślić, że organy administracyjne opracowując projekt scalenia korzystają ze swobody w jego kształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by uwzględnić, w miarę możliwości, interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Z kolei kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty wyważone zostały interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.