II SA/Gl 788/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił obecnie skarżącemu A. S. wydania pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Jak wskazano, decyzja ta wydana została na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (obecnie: Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą lub ustawą o odpadach. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż posiada możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów (art. 28 ust. 4 pkt 5 ustawy o odpadach). W szczególności za gołosłowne uznał organ twierdzenia skarżącego, że urządzenia magazynowe zlokalizowane są w miejscu wydzielonym, zabezpieczonym przed dostępem osób trzecich oraz, iż umieszczone są na placu o utwardzonej powierzchni. Możliwości techniczne odzwierciedla kontrola przeprowadzona w dniu 19 sierpnia 2009 r. przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Przytoczono fragmenty ustaleń tej kontroli. Dodatkowo skarżący nie wykazał, że jego działalność jest zarejestrowana również w zakresie transportu drogowego. Dalej organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż posiada pozwolenie na użytkowanie obiektu lub "dokonał zakończenia postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane", co wynika z art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach. Okoliczności te potwierdzają informacje uzyskane od organu nadzoru budowlanego. Ponadto w ocenie organu wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów powinno być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a skarżący nie złożył wniosku o wydanie takiej decyzji. Również brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stanowił w ocenie organu przeszkodę do wydania zezwolenia. Organ zaznaczył, że skarżącemu zostało już wcześniej wydane zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów (decyzja Starosty [...] z dnia [...] r.). Zezwolenie to zostało jednak cofnięte decyzją Starosty z dnia [...] r. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od tej ostatnio wymienionej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zaś skarga na tę decyzję została oddalona. Podstawą cofnięcia zezwolenia było niedotrzymanie warunków posiadanego zezwolenia. Dodatkowo Burmistrz K. wydał decyzję nakazującą skarżącemu usunięcie z nieruchomości, na której ma być prowadzona planowana działalność, zgromadzonych odpadów. Skarżący nie zastosował się do nałożonego obowiązku. W odwołaniu od wymienionej na wstępie decyzji skarżący domagał się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 7 kpa oraz art. 28 ust. 4 pkt 5 i ust. 10 ustawy o odpadach. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej na powyższą decyzję SKO przez A. S. została ona uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/GL 652/10. W wyroku tym Sąd podzielił sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach przez niewłaściwe jego zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. W ocenie Sądu argumenty jakimi posłużyły się organy w celu poparcia wystąpienia tej przesłanki nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy dokonały bowiem swojej oceny przez pryzmat znajdujących się na działce przeznaczonej do prowadzenia wnioskowanej działalności obiektów budowlanych, które objęte są decyzją o nakazie rozbiórki. W wykonaniu tego nakazu organy dopatrywały się niemożliwości zapewnienia przez skarżącego zapobieżenia przedostawania się do gruntu wód skażonych gromadzonymi odpadami. Wskazywały również, że działka ta powinna być wyposażona w urządzenia zapobiegające przedostawaniu się wody opadowej do gruntu. Jednocześnie jednak organy nie odwołały się do żadnej normy prawnej, która nakazywałaby skarżącemu, jako podmiotowi zamierzającemu wykonywanie reglamentowanej działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, zapewnienie takich urządzeń. Wyprowadzenie zaś takiego wniosku z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Sąd uznał za zbyt daleko idące. Jakkolwiek bowiem przepis ten ma charakter zbliżony do uznaniowego, to jednak obowiązkiem organów było wykazanie, że zamierzona działalność może stanowić zagrożenie. Nie mogły przy tym organy poprzestać na wymaganiach, których spełnienie nie wynika z konkretnych przepisów prawa. Sąd podkreślił, że w toku całego postępowania skarżący wskazywał na zamierzony sposób gromadzenia odpadów. Jeżeli zatem przyjąć, że będą one gromadzone w szczególnych kontenerach lub składowane na pojazdach przeznaczonych do ich transportu, to zarówno brak utwardzenia terenu, jak i brak systemu odprowadzania wód pozostają zdaniem Sądu bez wpływu na domniemane przez organy zagrożenie projektowanej działalności dla środowiska. Podniósł też Sąd w tym wyroku, że skarżący dostrzegając możliwość wystąpienia takiego zagrożenia przewiduje instalacje odpowiednich urządzeń na wypadek, gdyby zagrożenie takie miało wystąpić. Brak instalacji takich urządzeń, czy też brak utwardzenia terenu same w sobie nie stanowią jednak przeszkody do prowadzenia wnioskowanej działalności bez uszczerbku dla środowiska. Istnieją bowiem możliwości bezpiecznego gromadzenia i transportu odpadów z wykorzystaniem innych środków, w tym również tych, którymi na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, skarżący dysponuje. Dalej Sąd podzielił ustalenie SKO, że po kilkukrotnych uzupełnieniach wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia spełnia wymogi określone w art. 28 ustawy o odpadach. Jeżeli mimo spełnienia tych wymogów organy dostrzegają, na podstawie okoliczności związanych z dotychczasową działalnością skarżącego, że mógłby on wykorzystać udzielone zezwolenie nie zapewniając jednocześnie bezpieczeństwa dla środowiska, to miały możliwość obwarowania takiego zezwolenia dodatkowymi warunkami. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 5 pkt 5 omawianej ustawy, w zezwoleniu na zbieranie lub transport odpadów określa się odpowiednio dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska. O ile zatem przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja nie jest wystarczająca na poparcie wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, o tyle w sposób oczywisty uzasadnia zdaniem Sądu określenie w zezwoleniu warunków, o których mowa w art. 28 ust. 5 pkt 5 ustawy. Zwrócił też WSA uwagę, że ustawa przewiduje środki, za pomocą których następuje kontrola zgodnego z prawem wykonywania działalności objętej zezwoleniem (art. 30). Skuteczne wykorzystanie tych środków zależy przy tym wyłącznie od szybkości i sprawności działania organu. Podkreślił dalej Sąd, że nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, w szczególności w świetle art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), jest sytuacja, w której stronie, bez wyraźnej podstawy prawnej, odmawia się wydania decyzji w oparciu o ocenę dotyczącą jej dotychczasowej działalności. W ten sposób nakłada się na stronę sankcje, które nie są przewidziane przepisami prawa. Ustawa o odpadach nie przewiduje bowiem zakazu udzielenia zezwolenia podmiotowi, któremu zezwolenie już raz zostało cofnięte. Z kolei ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ograniczenia takie przewiduje w określonych przypadkach jedynie w odniesieniu do działalności koncesjonowanej i regulowanej (art. 61 i art. 72 tej ustawy), nie zaś w odniesieniu do działalności objętej zezwoleniem o jakie chodzi w niniejszej sprawie. Interpretacja przepisów ustawy o odpadach nie pozwala też zdaniem Sądu w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy na uzależnienie wydania zezwolenia od wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Podzielił natomiast Sąd stanowisko SKO, że dla wydania objętego postępowaniem zezwolenia nie jest wymagane uzyskanie ani decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ani decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeżeli wnioskodawca nie spełnia wymogów lub narusza przepisy prawa budowlanego, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też przepisy o ochronie środowiska, to zwalczanie tych naruszeń i egzekucja obowiązków wynikających z tych przepisów i wydanych na ich podstawie decyzji należy do właściwych organów w postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych ustaw. Nie jest zdaniem Sądu rolą ani kompetencją organu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o odpadach, dokonywanie jakichkolwiek ocen legalności działań podejmowanych przez wnioskodawcę, poza oceną spełnienia wymogów przewidzianych ustawą o odpadach. Organ ten ma natomiast obowiązek powiadomienia właściwych organów w razie stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wykraczającym poza jego kompetencje. Stwierdził też WSA, że bez wpływu na udzielenie zezwolenia pozostaje też kwestia treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Dla prowadzenia bowiem działalności gospodarczej, dla której wymagane jest uzyskanie zezwolenia, wystarczającym jest uzyskanie tego zezwolenia (art. 75a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Ewentualne uchybienia w dopełnieniu przez skarżącego obowiązków w zakresie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wykraczają poza zakres postępowania w tej sprawie. Reasumując Sąd polecił aby przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego organ pierwszej instancji zbadał czy nie uległ zmianie stan faktyczny w tym wniosku określony. W razie wątpliwości organ może wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku, jednakże jedynie w zakresie wynikającym z art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach. Jeżeli okaże się, że ani stan faktyczny, ani też treść żądania skarżącego nie uległy zmianie to zdaniem Sądu organ powinien wydać zezwolenie, określając w razie potrzeby warunki, o których mowa w art. 28 ust. 5 pkt 5 ustawy o odpadach. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 28 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 4, 5, 6 i 7 ustawy o odpadach Starosta [...] udzielił firmie "B" A. S., ul. [...] K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu wymienionych w niej rodzajów odpadów, na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., na określonych w tej decyzji warunkach. Między innymi postanowił, że odpady o kodzie 17 04 05 – żelazo i stal będą magazynowane na placu zakładowym w szczelnych kontenerach. Okres obowiązywania zezwolenia ustalił do 29 lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że dla terenu na którym znajduje się objęta zezwoleniem działka nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania oraz, iż prowadzenie objętej zezwoleniem działalności nie narusza obowiązujących przepisów prawa miejscowego w zakresie utrzymania czystości i porządku, gospodarki odpadami i ochrony środowiska na terenie Gminy K. Podał również, że kontenery w których przechowywany będzie złom o kodzie 17 04 05 będą służyć zarazem do jego transportu po uprzednim załadowaniu na pojazdy specjalne tzw. "hakowce". W odwołaniu od tego zezwolenia A. S. wniósł o wydanie mu zezwolenia na okres 10 lat oraz o wyrażenie zgody na składowanie złomu stalowego również na wylewce. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia czasokresu obowiązywania zezwolenia (tj. pkt 6) i określiło ten czasokres do 29 lipca 2021 r., w pozostałej części decyzję tego organu utrzymało w mocy. Jako podstawę prawną swojej decyzji wskazało SKO art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 28 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że obowiązujące przepisy nie normują bliżej kryteriów ustalenia czasokresu obowiązywania zezwolenia i dlatego w tym względzie powinna przesądzać co do zasady wola wnioskodawcy, chyba że za określeniem krótszego czasokresu przemawiają jakieś szczególne okoliczności, które jednakże nie zostały w niniejszej sprawie wykazane. Odnośnie wniosku A. S. o umożliwienie mu składowania złomu stalowego bezpośrednio na wylewce Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała w tym względzie jego wnioskowi zawartemu w piśmie z dnia 2 czerwca 2009 r. W piśmie tym stwierdził on bowiem, że odpady o kodzie 17 04 05 (żelazo i stal) zbierane mają być w kontenerach transportowych. Właśnie taki sposób zbierania tych odpadów został oceniony przez Starostę [...] jako dający gwarancję ochrony przed niepożądanym oddziaływaniem odpadów na środowisko. Ocena ta zdaniem SKO zasługuje na pełną aprobatę. Taki sposób zbierania tych odpadów pozwala bowiem na lepsze ich odizolowanie od środowiska gruntowo-wodnego, które najczęściej narażone jest na zanieczyszczenie. Gromadzenie odpadów bezpośrednio na wylewce wystawia je na bezpośrednie oddziaływanie czynników atmosferycznych, przede wszystkim opadów, co sprzyja wypłukiwaniu ewentualnych zanieczyszczeń i przedostawaniu się ich do gruntu i wód powierzchniowych. W skardze do sądu administracyjnego na przedmiotową decyzję SKO w C. A. S. podtrzymał wniosek z odwołania aby zezwolono mu na gromadzenie złomu stalowego również na wylewce. Stwierdził, że przemawiają za tym procesy technologiczne przeładunku oraz segregacji tego odpadu (w tym również rozkręcania lub rozdzielania niektórych elementów). Taki sposób gromadzenia tego odpadu nie będzie powodować zdaniem skarżącego zagrożenia dla środowiska gdyż ewentualne pochodzące od tych odpadów płynne zanieczyszczenia byłyby dokładnie myte i wycierane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że sama treść skargi potwierdza stanowisko co do możliwości wycieku ze złomu stalowego olejów lub smarów, które m. in. w następstwie odpadów atmosferycznych mogą przedostać się do środowiska wodno-gruntowego. Tymczasem zadaniem organów administracji jest określenie takiego miejsca i sposobu magazynowania zbieranych odpadów, aby zabezpieczyć środowisko w pełnym zakresie i bez względu a panujące warunki atmosferyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.., zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/GL 652/10 przesądzona została pozytywnie kwestia wydania co do zasady przedmiotowego pozwolenia. Do uregulowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozostała natomiast kwestia warunków tego pozwolenia, stosownie do treści art. 28 ust. 5 ustawy o odpadach, w tym określenia dodatkowych warunków prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów stosownie do potrzeby zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska (art. 28 ust. 5 pkt 5 ustawy). Na szczególną potrzebę uregulowania tych warunków zezwolenia zwrócił bowiem Sąd uwagę przy poprzednim rozpoznaniu sprawy. W tym kontekście dla wykazania, że warunki te mogą być spełnione Sąd zaakcentował, iż przy założeniu gromadzenia odpadów w szczelnych kontenerach lub składowaniu ich na pojazdach przeznaczonych do ich transportu, bez znaczenia na domniemanie zagrożenia dla środowiska ma zarówno brak utwardzenia terenu, jak i brak systemu odprowadzania wód. W świetle treści tego wyroku oraz treści art. 28 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy organy orzekające zasadnie wydając zaskarżone zezwolenie nałożyły na skarżącego obowiązek magazynowania odpadów o symbolu 17 04 05 (żelazo i stal) w szczelnych kontenerach. Sposób przechowywania tego złomu w kontenerach, służących jednocześnie do jego transportu, wskazał przy tym sam skarżący w uzupełniającym wniosek piśmie z dnia 2 czerwca 2009 r. (karta 10 akt adm.). Oznacza to, że również przy spełnieniu tego wymogu możliwe jest prowadzenie przez skarżącego objętej zezwoleniem działalności gospodarczej. Okoliczność, że może to utrudnić segregację tych odpadów, demontaż niektórych elementów lub ich załadunek, nie może przemawiać sama przez się za uwzględnieniem skargi, w sytuacji gdy za wprowadzeniem kwestionowanego warunku przemawia potrzeba zachowania wymagań ochrony środowiska. W przeciwnym wypadku zachodziłaby wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy negatywna przesłanka wydania zezwolenia. Dla eliminacji lub ograniczenia tych uciążliwości skarżący może chociażby zaopatrzyć się w dodatkowe lub też większe kontenery (dla przeprowadzenia w nich segregacji odpadów i demontażu większych elementów stalowych). Wbrew twierdzeniom skarżącego, również zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że potrzeba zachowania wymagań ochrony środowiska zostałaby spełniona gdyby organy dopuściły możliwość składowania złomu stalowego na wylewce, czego domaga się skarżący. W pełni należy się bowiem zgodzić ze stanowiskiem SKO, że już sama treść skargi wskazuje na możliwość wystąpienia takiego zagrożenia, zaś wskazane przez skarżącego środki jego eliminacji są niewątpliwie niewystarczające. Nie przewidują bowiem m. in. eliminacji wycieków olejów i smarów w czasie intensywnych opadów atmosferycznych, kiedy to nie będzie możliwe ich "wytarcie" i "umycie wylewki", co proponuje skarżący. Należy bowiem dodatkowo zważyć, co przyznał skarżący na rozprawie sądowej, że jego działka nie jest wyposażona ani w separatory ani w kanalizację dla tego rodzaju zanieczyszczeń. W przypadku składowania złomu stalowego bezpośrednio na wylewce nie ma zatem, przy intensywnych odpadach atmosferycznych, możliwości wyeliminowania zagrożenia przedostawania się do gleby i wód powierzchniowych, pochodzących z tego złomu zanieczyszczeń. Z powyższych względów nałożenie na skarżącego obowiązku magazynowania złomu żelaza i stali (kod 17 04 05) w szczelnych kontenerach na placu zakładowym, było również zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadnione treścią art. 28 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.