II SA/Gl 788/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 14 maja 2024 r. nr WINB-WOA.7721.126.2024.DS w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 18 marca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: Pr. bud.)umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej wiaty drewnianej zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w Z. poprzez jej obudowę ścianami od strony wschodniej i północnej oraz przeszkleniem od strony południowej wraz z połączeniem powstałego pomieszczenia z istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym - zrealizowanych bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 czerwca 2023 r. ustalono, że na opisanej wyżej działce od strony wschodniej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na podstawie zgłoszenia z dnia [...] r. znak [...] przyjętego bez sprzeciwu, została dobudowana wiata o wymiarach w rzucie 4,00 x 5,00 m. W kolejnych latach wykonano dodatkowe prace, w wyniku których nastąpiła obudowa wiaty w postaci ścian i powstałe w ten sposób pomieszczenie połączono z przylegającym do niej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Obudowa wiaty od strony północnej i wschodniej wykonana została w formie ściany pełnej, od strony południowej - w formie przeszklenia z drzwiami wejściowymi z zewnątrz. Ściana północna zlokalizowana jest w granicy z działką nr [...] (ul. [...]). W celu skomunikowania obudowanej wiaty z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wykonany został otwór drzwiowy w jego zewnętrznej ścianie wschodniej. W powstałym w wyniku obudowy wiaty pomieszczeniu, został zainstalowany kominek opalany paliwem stałym wraz z przewodem dymowym wyprowadzonym ponad dach. Następnie organ wskazał, iż przebudowa wiaty polegająca na jej obudowie i połączeniu z budynkiem mieszkalnym poprzez wykonany otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej elewacji wschodniej, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na fakt, że zwiększony został obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której zrealizowana została inwestycja. W ramach jednej inwestycji przebudowany został zarówno istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny poprzez wykonanie otworu drzwiowego w przegrodzie zewnętrznej (elewacji wschodniej), jak i wiata - poprzez jej obudowę. Inwestor nie uzyskał natomiast na wykonanie robót budowlanych pozwolenia na budowę. Wobec powyższego organ zawiadomił strony pismem z dnia 31 października 2023 r. o wszczęciu postępowania naprawczego. Stwierdził, iż zrealizowana inwestycja stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. buc., a roboty zostały już zakończone. Postanowieniem nr [...] z dnia 31 października 2023 r. organ zobowiązał właściciela obiektu do przedstawienia oceny technicznej zawierającej odniesienie zrealizowanej inwestycji do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych wraz z przedstawieniem dokumentacji geodezyjnej określającej odległości przebudowanej wiaty od granic działki, jak również opinii kominiarskiej dotyczącej kominka oraz wyprowadzonego ponad dach przewodu dymowego w zakresie jego wysokości, a także odległości od sąsiednich zabudowań. Żądane ww. postanowieniem dokumenty, zostały dostarczone do organu w dniu 6 grudnia 2023 r. Wobec stanowiska współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości S. K. , wskazującego, że przedłożona opinia kominiarska nr [...] z dnia 16 listopada 2023 r. nie uwzględnia wysokości komina dymowego oraz jego odległości od budynku mieszkalnego, organ wezwał mistrza kominiarskiego do doprecyzowania wskazanych kwestii. W odpowiedzi mistrz kominiarski wskazał, że poddane pod wątpliwość wymiary spełniają wymogi określone w Polskiej Normie jak i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej: warunki techniczne). W świetle zgromadzonych dowodów organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie naruszają warunków technicznych, co potwierdza przedłożona opinia techniczna z dnia [...] r. Dokumentacja geodezyjna nie wykazuje naruszenia granic nieruchomości (działki nr [...] oraz [...] stanowią własność Inwestora). Opinia kominiarska wraz z jej uzupełnieniem potwierdza zgodność komina wyprowadzonego ponad dach przebudowanej wiaty z obowiązującymi przepisami. Roboty budowlane nie wymagają wykonania zmian lub przeróbek w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., ponieważ spełniają wymagania określone w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych, a ponadto nie wpływają negatywnie na bezpieczeństwo dalszego użytkowania przebudowanego obiektu budowlanego. Decyzja została doręczona stronom w dniu 20 marca 2024 r. W odwołaniu od opisanej decyzji S. K. (złożonym w dniu 4 kwietnia 2024 r.) podniósł, iż w toku prac nie powstała zgłoszona wiata drewniana, lecz od razy rozpoczęto budowę murowaną, opinie zostały wykonane dopiero kilkanaście lat po wykonanej inwestycji, dokumentacja geodezyjna nie uwzględnia dachu budynku skierowanego na sąsiednie działki, nadto podczas rozpalania paleniska dym dochodzi do okien budynku Odwołującego się. Wyraził wątpliwość, co do uzyskania pozytywnych opinii dla robót wykonanych bez stałego nadzoru, a także bez wizji lokalnej. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją nr WINB.WOA.7721.126.2024.DS z dnia 14 maja 2024 r., w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 Pr. bud., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia. Następnie zwrócił uwagę, iż w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do powstania obiektu budowlanego, który wypełnia wszystkie przesłanki umożliwiające zakwalifikowanie go jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud., jest trwale związany z gruntem bowiem posiada wymurowane ściany fundamentowe z bloczków betonowych, ściany, które wydzielają go z przestrzeni oraz dach i fundamenty. Zdaniem organu odwoławczego kwalifikacja przez PINB wykonanych robót budowlanych jako przebudowy jest błędna, w sprawie doszło bowiem do rozbudowy obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W treści oceny technicznej wskazano, że wykonano szklane drzwi przesuwne w ścianie zewnętrznej budynku. Przedmiotowy obiekt ma cztery ściany, w tym ścianę wspólną z budynkiem mieszkalnym. Ustalono, że otwór w ścianie zewnętrznej budynku łączy pomieszczenie z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiot postępowania jest funkcjonalnie powiązany z budynkiem mieszkalnym. Dalej organ odwoławczy przywołał definicję budowy z art. 3 pkt 6 Pr. bud. w ramach której mieści się m.in. "rozbudowa". Ocenił również, że obiekt nie może zostać zakwalifikowany jako ganek, którego budowa wymaga jedynie zgłoszenia stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 15 Pr. bud. W związku z tym ŚWINB stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku nie znajduje się w zamkniętym katalogu obiektów budowlanych wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tym samym w sprawie doszło do samowoli budowlanej i konieczne jest procedowanie przez organ pierwszej instancji w trybie art. 48 Pr. bud. Zwrócił również uwagę, iż w postępowaniu w trybie art. 48 Pr. bud. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Postanowienie o wstrzymaniu budowy, na które przysługuje zażalenie, wydaje się w przypadku zakończenia budowy. Wskazał również na dalszy tok postępowania w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o legalizację oraz na uprawnienia strony w zakresie środków zaskarżenia od postanowień wydanych w tym postępowaniu. W ocenie ŚWINB zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa. PINB nie rozważył możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego budynku. Wskazał, iż organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien dokonać analizy § 12 warunków technicznych, ustalić w jakiej odległości od granicy znajduje się przedmiotowy budynek, i jeśli znajduje się w odległości mniejszej niż dopuszczalna pozyskać i przeanalizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla ww. działek. Organ odwoławczy zauważył również, że ocena techniczna złożenia w toku postępowania odpowiadała prawu, została złożona w wykonaniu postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. i została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowalne. Natomiast strony mimo takiej możliwości nie przedstawiły własnych dokumentów dla jej podważenia. Wskazał także na pozostający w aktach sprawy a nierozpoznany wniosek Inwestora o zawieszenie postępowania. ŚWINB zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. określonej w art. 48 Pr. bud. poprzez dokładne zbadanie czy w sprawie zachodzi możliwość legalizacji budynku, a w dalszej kolejności wydanie stosownych rozstrzygnięć. Dopiero po stwierdzeniu, że budynek jest niezgodny z prawem i nie sposób doprowadzić go do stanu zgodności, powinien nakazać jego rozbiórkę, która powinna być stosowana w ostateczności. Decyzja została doręczona stronom w dniu 20 maja 2024 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się M.S. (dalej: Skarżąca). W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniosła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja nr [...] z dnia 18 marca 2024 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Skarżącej brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, iż organ odwoławczy nie sprecyzował jakie - w jego ocenie - PINB naruszył przepisy prawa. Zdaniem Skarżącej organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe i rzetelne postępowanie dowodowe, co skutkowało wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, a także słusznie uznał, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę. Brak natomiast zdaniem Skarżącej podstaw do uznania, że przeprowadzone roboty stanowiły rozbudowę. Nadto organ odwoławczy wskazał, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić odległość budynku od granicy w sytuacji, gdy z dokumentacji geodezyjnej wynika, że lokalizacja przebudowy wiaty nie narusza sąsiednich nieruchomości. Podkreśliła, że pierwotnie wiata została zrealizowana na podstawie zgłoszenia dokonanego w 2009 roku – zatem zgodnie z prawem, a w kolejnych latach miała miejsce jedynie jej przebudowa, nie zaś rozbudowa. Wadliwa była zatem w ocenie Skarżącej podstawa uznania przez organ odwoławczy, iż decyzja PINB wydana została przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa. Ponadto organ odwoławczy nie wskazał w decyzji, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego lub że zrobił to w sposób nieprawidłowy. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Powyższe traci jednak na znaczeniu, w kontekście zauważonego przez Sąd z urzędu naruszenia przepisów prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie, zgodnie z przedłożonymi aktami administracyjnymi, decyzja organu pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia 18 marca 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych została doręczona stronom: M. S. , W. K. , S. K. w dniu 20 marca 2024 r. Doręczenie S. K decyzji w dniu 20 marca 2024 r. zostało potwierdzone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki [...] (akta administracyjne organu pierwszej instancji). Decyzja zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Termin do złożenia odwołania upływał zatem w dniu 3 kwietnia 2024 r. Jak wynika z akt sprawy odwołanie zostało złożone osobiście przez S. K. w dniu 4 kwietnia 2024 r. W myśl przepisu art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Organ odwoławczy, stosownie do treści art. 134 k.p.a., po wpływie odwołania, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do badania dopuszczalności odwołania, zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że złożone przez stronę odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Ka 2111/94). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1383/20, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el.). Organ odwoławczy nie uczynił zatem zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 134 k.p.a., nie poczynił bowiem ustaleń w zakresie skuteczności czynności procesowej dokonanej przez Stronę przed przystąpieniem do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów odwołania. Ponadto z akt sprawy nie wynika czy wraz z odwołaniem sformułowano wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W rezultacie powyższego Sąd zobowiązany jest stwierdzić naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Co najmniej przedwczesne było zatem zastosowanie przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia, które uniemożliwiła na aktualnym etapie postępowania rozpoznanie podniesionych zarzutów sprzeciwu. Rolą organu odwoławczego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł, na które składa się uiszczony wpis sądowy. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.