II SA/Gl 79/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. W dniu [...] r. S. S. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania naprawczego, w związku z decyzją nr [...] z dnia [...] r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB") zgłoszenia sprzeciwu do użytkowania budynku garażowego, na skutek prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku garażowego na działkach ewid. nr 1, 2, 3 położonych w miejscowości B., stanowiących własność E. i S. S. Z dokonanej analizy sprawy oraz efektem przeprowadzonej kontroli w terenie stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki poddasza garażowego. Na skutek odwołania inwestora od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaznaczając że PINB zobligowany jest do wdrożenia w stosunku do ww. obiektu postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (dalej: "Pr. Bud.") w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 Pr. Bud., nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia do PINB projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku oraz doprowadzenia do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w części dotyczącej miejscowości M. i B., budynku garażowego pod względem wymaganej wysokości w kalenicy – 5 m, w terminie do dnia [...]r. Na powyższą decyzję inwestor wniósł odwołanie do ŚWINB, który wydał w tej sprawie decyzję z dnia [...] r., nr [...] i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia [...] r. Na skutek wystąpienia PINB, Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] r., Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę. W dniu [...] r. inwestor złożył wymagany projekt zamienny uwzględniający nałożone obowiązki. Postanowieniem nr [...], z dnia [...] r., PINB nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez dostosowanie projektu architektoniczno-budowlanego do wymagań określonych przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy N., dotyczącej miejscowości M. i B.. W dniu [...] r. inwestor złożył pismo do PINB o odmowie wypełnienia nałożonego obowiązku. Decyzją PINB nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. Bud. odmówiono zatwierdzenia projektu zamiennego budowy budynku garażowego na działce nr ewid. 3 położonej w miejscowości B.. W uzasadnieniu wskazano, że po dokonaniu sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym obowiązującymi na terenie miejscowości B. przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest na terenie działki nr ewid. 3, na której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej miejscowości M. i B.. Działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zakazuje się realizowania budynków gospodarczych i garaży o wysokości przekraczającej 1 kondygnację nadziemną i 5 m do kalenicy. Wysokość w kalenicy naniesiona na zamiennym projekcie budowlanym przedmiotowego budynku garażowego wynosi 6,16 m, a co za tym idzie jest niezgodna z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego zatwierdzenie sporządzonego projektu budowlanego zamiennego. Organ zaznaczył ponadto, iż na podstawie art. 35 ust. 1 Pr. Bud. właściwy organ przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Wobec stwierdzenia braku zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa oraz niewypełnienia przez inwestora obowiązku dostosowania projektu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obiekt budowlany nie podlegał zatwierdzeniu. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 51 ust. 4, art. 83 pkt 2 Pr. Bud. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podzielił w całości stanowisko i zapatrywania organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż sprawdzenie wykonania obowiązków na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. Bud., które może skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i ewentualnie dodatkowo udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile zaistniały stan faktyczny nie wyczerpie dyspozycji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia, których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale przede wszystkim do ich merytorycznej oceny, a więc spełnienia wymogów stawianych projektowi budowlanemu. Ocena ta odnosi się, podobnie jak w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego, do stanu prawnego na dzień orzekania przez organ. W ocenie ŚWINB projekt zamienny nie nadaje się do zatwierdzenia także z innych przyczyn. W szczególności ze względu na naruszenie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r. poz. 462 z późn. zm.). § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. W ocenie ŚWINB spięcie kart projektu wąsem skoroszytowym umożliwia jego dekompletację. Na powyższą decyzję z dnia [...] r. inwestor złożył skargę do tut. Sądu. Skarżący nie sformułował zarzutu naruszenia konkretnych przepisów, a jedynie ogólnie kwestionując rozstrzygnięcie wydane przez tut. Organ. Wskazał, iż głównym powodem nieodebrania budynku garażowego jest stwierdzone odstępstwo polegające na zmianie wysokości budynku garażowego, w związku z wykonaniem ścianek kolankowych o wys. 68 cm, których nie przewidywał projekt budowlany. Dnia [...] r. uzyskał decyzję Starostwa Powiatowego w M. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i pozwolenie na budowę, a [...] r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od Wójta Gminy N., w której w szczególności nie określił wysokości budynku garażowego od poziomu do kalenicy. Podał, iż w tamtym czasie wysokość budynku garażowego nie stanowiła problemu. Dopiero od [...]r. został zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazujący realizowania budynków gospodarczych i garaży o wysokości 1 kondygnacji nadziemnej i 5 m do kalenicy. Ponadto wskazał, że budowa przedmiotowego budynku garażowego fizycznie została zakończona w [...] r. co zostało potwierdzone wpisem do dziennika budowy przez kierownika budowy. Odpowiadając na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wskazał, iż motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu, zaś zarzuty skargi nie mogą podważyć zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – dalej jako "Pr. Bud.) "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach". Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji [...] w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Pr. Bud.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w sprawie są prawidłowe. Bez wątpienia realizacja będącego przedmiotem postępowania nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zasadne było zatem wdrożenie trybu, o którym mowa w art. 51 Pr. Bud. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy N. – w zakresie wysokości budynków garażowych. Stąd zasadne było zobowiązanie określone postanowieniem nr [...], z dnia [...] r. Inwestor oświadczył, że nie dostosuje projektu do wymagań planu miejscowego, więc organy nadzoru budowlanego nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia, jak tylko odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd zwraca uwagę, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] mogły wprowadzić inwestora w błąd, gdyż sugerowały, iż jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego z naruszeniem planu miejscowego. Jednakże nawet ta okoliczność nie mogła skutkować wydaniem pozytywnej decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Pr. Bud. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.