II SA/Gl 79/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 6 lipca 2018 r. nr LI/413/18 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S., reprezentowana przez członków zarządu P.P. i A.L. (dalej: Skarżąca, Wspólnota), działając przez pełnomocnika wniosła skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 6 lipca 2018 roku, nr LI/413/18 (dalej: Uchwała) w części dotyczącej działki o numerze 1., objętej księgą wieczystą o numerze [...], przyznającej jej przeznaczenie 73MW/U oraz działek o numerach 2., 3., 4., 5., 6., 7., 4., 8., 9. poprzez dopuszczenie lokalizacji miejsc postojowych na terenie oznaczonym symbolem 75Z. Zaskarżonej Uchwale zarzucono: 1/ naruszenie art. 20 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) , poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świętochłowice przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Świętochłowicach nr LVII/422/10 z dnia 3 listopada 2010 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną Uchwałą Rady Miejskiej w Świętochłowicach nr XLV/488/14 z dnia 14 lutego 2014 r. (dalej: Studium) w części dotyczącej działki o numerze 1., objętej księgą wieczystą o numerze [...] , określające jej przeznaczenie 73MW/U, a więc niezgodne z przeznaczeniem wynikającym z ww. studium, które temu obszarowi nadało przeznaczenie 12.M2; 2/ naruszenie art. 20 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Uchwała jest zgodna ze Studium poprzez dopuszczenie lokalizacji miejsc postojowych na terenie oznaczonym symbolem 75Z. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr LI/413/18 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 6 lipca 2018 roku w części dotyczącej działki o numerze 1., objętej księgą wieczystą o numerze k [...], przyznającej jej przeznaczenie 73MW/U oraz w części dotyczącej działek o numerach 2., 3., 4., 5., 6., 7., 4., 8., 9. dopuszczającej lokalizację miejsc postojowych na terenie oznaczonym symbolem 752. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, a to z uwagi na fakt, iż budynki Wspólnoty graniczą bezpośrednio z działką o numerze 1., objętej księgą wieczystą o numerze [...], na której planowana jest budowa budynku wielorodzinno-usługowego. Zdaniem skarżącej, zgodnie z aktami planistycznymi dla tego obszaru budynek taki nie może powstać. Co więcej, zaskarżona Uchwała obejmuje swoim zakresem między innymi działki, na których znajdują się budynki należące do Wspólnoty. Zgodnie ze Studium działka 1. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 12.M2 - teren zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej od 5 mieszkań wzwyż. Uchwałą V/33/15 z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta Świętochłowice w rejonie ulic Chorzowskiej, Bytomskiej oraz projektowanej drogi północ-południe obszar oznaczono jako 73U, czyli teren usługowy. Uchwałą nr LI/413/18 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 6 lipca 2018 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania, obszar oznaczono jako 73MW/U, czyli teren mieszkaniowo-usługowy z zabudową do 15 metrów wysokości. Tym samym wskazana uchwała jest niezgodna ze Studium z 14 lutego 2014 roku w przytoczonym zakresie. Co również istotne, dopuszczono zmianę przebiegu ciągu pieszo-rowerowego, który leży na terenie gminnym oraz budowę parkingu podziemnego. Na terenie oznaczonym jako 75Z (czyli teren chroniony według Studium) dopuszczono umieszczenie miejsc postojowych. Wspólnota, jak również właściciele poszczególnych nieruchomości nie zostali we właściwym czasie poinformowani o planowanych zmianach i nie mieli możliwości odniesienia się do nich. Odnosząc się do drugiego zarzutu należy wskazać, że teren oznaczony w obowiązującym studium jako 11.Z3 jest terenem, dla którego ustalono warunki OPC - obszaru przestrzenni chronionej, ZN-URB (Z3) - przewidując rozproszone tereny zieleni, objęte ochroną przed zabudową. W Uchwale dokonano nieprawidłowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 2 pkt 7). Przyjęto w niej, iż dopuszcza się lokalizacje miejsc postojowych, podczas gdy grunt ten w studium jest objęty ochroną przed zabudową. Co istotne, przedmiotowy teren nie jest wyłącznie "terenem zielonym", ale również obszarem chronionym. W związku z powyższym należy przyjąć, iż objęcie obszaru zakazem skutkuje nieważnością uchwały w zakresie przekształcenia dopuszczalnego sposobu użytkowania terenu pod kątem lokalizacji miejsc parkingowych, które są formą realizacji zabudowy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świętochłowicach, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, zastępowanego przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi W uzasadnieniu ww. pisma pełnomocnik podnosi w pierwszym rzędzie, że skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Wymagałoby to wykazania, że Uchwała dokonała modyfikacji jego uprawnień, podczas gdy akt ten bezpośrednio na jej sytuację prawną nie wpłynął. Pełnomocnik nie podziela stawianych w przedmiotowej skardze zarzutów. Studium, podzielony jest na część opisową oraz graficzną. Rysunek nr IIA, Studium Kierunki zagospodarowania przestrzennego, plansza zbiorcza to model planowanej struktury przestrzennej miasta Świętochłowice, który jest podstawą ogólnego graficznego określenia kierunków rozwoju miasta i należy te wytyczne/kierunki czytać wraz z częścią opisową, a w szczególności z załącznikami tabelarycznymi, ujętymi w załączniku nr 2 do uchwały-Tom II Kierunki zagospodarowania przestrzennego. W spornej sprawie tabelka nr KT/2.5 określa dla jednostki nr B1.4/12M2, w której znajduje się działka nr 1. m. in takie zasady planowania: 1/ przeznaczenie dominujące M2- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna 2/ przeznaczenie równorzędne: Ml - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub niskiej intensywności, Ul - usługi komercyjne, U2 - usługi zabudowy usług publicznych 3/ przeznaczenie dopuszczalne Z4 - tereny sportu 4/ powierzchnię PB- biologicznie czynną - min. 20% 5/ wysokość W - SW czyli budynki średniowysokie (SW) - ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie. Biorąc pod uwagę powyższe, postanowienie Uchwały określające jednostkę jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, jest zgodny z ze Studium. Istotą sporu jaki ma miejsce między Wspólnotą i właściciela nieruchomości, na którym ma zostać wzniesiony budynek wielorodzinno-usługowy jest planowana zabudowa terenu do 4 kondygnacji nadziemnych z możliwością posadowienia podziemnych parkingów/garaży. Zwiększenie o jedną kondygnację (czyli do 4 kondygnacji) oraz wysokość budynku (do 15m) mieszczą się w założeniach Studium. W odniesieniu do warunku zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, również spełnia wymaganie ww. dokumentu - min. 25%. Pełnomocnik, wyjaśniając kwestie dokonanych zmian, odwołuje się do uzasadnienia do uchwały nr LI/413/18 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 05. lipca 2018 r. Z treści uzasadnienie wynika, iż zmiana planu podyktowana jest koniecznością dostosowania ustalonych w planie zasad zagospodarowania terenu do aktualnych potrzeb inwestorów i mieszkańców, wprowadzenie w życie zaproponowanych rozwiązań wpłynie pozytywnie na rozwój przestrzenny i gospodarczy miasta. Przyjęte w zmianie planu miejscowego przeznaczenia terenów nie naruszają ustaleń Studium. Studium w swoich zawiera zapis dotyczący lokalizacji terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, usługowej i terenów zieleni. Przyjęte w zmianie planu przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługową, tereny usług oświaty sportu i rekreacji, wód śródlądowych oraz zieleni realizują określone przeznaczenia ustalone w Studium. W zapisach obowiązującego Studium, w jego części kierunkowej, zawarte zostały zapisy o akceptacji stanu istniejącego (m.in. par. 9.3) a w części ogólnej, w obszarze strefy osadniczej ustalono jako zakres działań utrzymanie i wzmacnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W części tekstowej zapisów kierunkowych, w tym m.in. w par. 9.2 pkt 4,5 mowa jest o możliwości modyfikacji przebiegu wyznaczonych linii podziałowych poszczególnych terenów w dostosowaniu do szczegółowych uwarunkowań prawnych, w tym własnościowych lub technicznych, ujawnianych dla tych terenów w trakcie: sporządzania planów miejscowych, wydawania decyzji administracyjnych w trybie bezplanistycznym lub w innych formach realizacji czynności planistycznych, takie tereny nie powinny być likwidowane, a fragmenty terenów powstałe w wyniku dopuszczalnych modyfikacji mogą być przeznaczane dla innych celów czy funkcji zgodnych z przeznaczeniem terenów przyległych. Ponadto dla terenów zieleni wprowadzono zapisy dopuszczające działania inwestycyjne, w tym związane z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, dotyczącego dopuszczenia na działkach o nr 2.,3.,4., 5., 6., 7., 4., 8., 9. lokalizacji miejsc postojowych, pełnomocnik wyjaśnia, że w zapisach tabelarycznych w jednostce B1.4/T1/Z3, oprócz dopuszczenia dominującego Z3 - tereny zieleni pozostałej i przeznaczenia dopuszczającego Ws - wody stojące, brak jakichkolwiek zakazów. W części opisowej - Studium Tom II Kierunki zagospodarowania przestrzennego (str. 22) wskazano, że w przyszłych planach miejscowych dopuszcza się wprowadzenie w granicach wyznaczonych w studium terenów, dodatkowego zagospodarowania przynależnego tym terenom z zastrzeżeniem, iż nie naruszy ono ich ładu przestrzennego. Przynależnym zagospodarowaniem terenów mogą być m.in. powierzchnie postojowe, parkingi i garaże w tym naziemne, podziemne i nadziemne realizujące zapotrzebowanie na miejsca postojowe w granicach terenu. Ponadto, w § 28 dopuszczono, w granicach pozostałych stref administracyjno-osadniczych, możliwość lokalizacji wymaganych miejsc parkingowych związanych z konkretnym terenem i przeznaczeniem poza granicami tego terenu, bilansując brakującą ilość miejsc parkingowych w ramach ogólnodostępnych parkingów zlokalizowanych w granicach linii rozgraniczających dróg a także w granicach innych terenów z zastrzeżeniem wprowadzenia stosownych ustaleń w przyszłych planach miejscowych. Wobec tego planowane na terenie oznaczonym jako 75Z miejsca postojowe są zgodne z założeniami przedmiotowego dokumentu. Odnosząc się do uzasadnienia skargi w punkcie dotyczącym zmiany jednostki z 73U plan zmieniany) na 73MW/U (plan zmieniający) pełnomocnik stwierdza, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami tj. - Rozporządzeniem z dn. 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczeniem, które tak w jednym jak i drugim planie było takie samo, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, co lepiej określa przedmiotowy teren. Co do zarzutu, że teren Z3 powinien być chroniony przyrodniczo, pełnomocnik wyjaśnia, że w Studium wymienione są (z nazwy) miejsca, które należy chronić prawem miejscowym i pozostałe tereny, które mogą być chronione: W Studium wskazuje się obszary przyrody ożywionej proponowane do objęcia ochroną poprzez uchwalenie użytku ekologicznego, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego lub odpowiednie zapisy planu miejscowego. Są to obszary przestrzeni chronionej, dla których powinny zostać przyjęte właściwe formy ochrony. W innym przypadku obszary te mogą nie zostać objęte w przyszłych planach miejscowych skuteczną ochroną prawną. Natomiast, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego zmiany przebiegu ścieżki pieszo rowerowej, Studium posiada wyraźny zapis, że: Tereny piesze w granicach terenów drogowych podlegają analogicznym uwarunkowaniom jak drogi i obowiązują dla nich odpowiednie ustalenia studium (§29 ust.2). W Studium nie wyznacza się dróg wewnętrznych, określa się ogólne zasady ich przyszłego trasowania, tak aby dostosować je w miarę możliwości do: 1) istniejących podziałów własnościowych i przebiegu istniejących dróg niepublicznych i ścieżek pieszych, i rowerowych; 2) istniejącego stanu zagospodarowania, w miarę możliwości bez naruszania trwałych istniejących ogrodzeń, zieleni i trwałych urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym Jednocześnie Studium (część opisowa, Tom II, Kierunki zagospodarowania § 9.2 ust. 5, str.15) zakłada, że wyznaczone graficznie granice terenów są obowiązującym ustaleniem Studium. Tereny położone wewnątrz tych linii, to tereny realizujące wszystkie zdefiniowane w studium przeznaczenia. Linie te mogą być modyfikowane, z uwagi na szczegółowe uwarunkowania prawne, w tym własnościowe, lub techniczne, ujawniane dla tych terenów w trakcie: sporządzania planów miejscowych, dostosowując je do szczegółowości mapy zasadniczej oraz informacji ewidencyjnych, a fragmenty terenów powstałe w wyniku dopuszczalnych modyfikacji, mogą być przeznaczane dla innych celów czy funkcji zgodnych z przeznaczeniem terenów przyległych. Za chybiony uznano zarzut skarżącej jakoby skarżąca oraz właściciele poszczególnych nieruchomości nie zostali we właściwym czasie poinformowani o planowanych zmianach i nie mieli możliwości odniesienia się o nich. W ramach procedury planistycznej zachowano przepisy u.p.z.p. dotyczące ogłoszeń o kolejnych etapach sporządzania planu, w tym wyłożenia projektu do publicznego wglądu i terminie dyskusji publicznej. Dla zmiany planu przeprowadzono pełną procedurę planistyczną tj. zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki zobligowane do uzgodnienia i zaopiniowania projektu planu, ogłoszono w miejskiej prasie (Dziennik Zachodni) oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego i Biuletynie Informacji Publicznej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskano pozytywne opinie i uzgodnienia z właściwymi jednostkami ustalonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt zmiany planu był wyłożony do publicznego wglądu na okres 21 dni roboczych w okresie których przeprowadzono dyskusję publiczną. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu zmiany planu zamieszczono w miejscowej prasie (Nasza Gazeta Świętochłowice) oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego i w Biuletynie Informacji Publicznej. W ogłoszeniu i obwieszczeniu podano okres, w którym dostępny był projekt zmiany planu do publicznego wglądu, termin dyskusji publicznej oraz okres, w którym możliwe było składanie uwag. W trakcie procedury planistycznej przy sporządzaniu zmiany miejscowego planu na każdym etapie opracowania zmiany planu zapewniono udział społeczeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści zarzutów podnoszonych skardze zmierzają one do wykazania, że postanowienia planu miejscowego dotyczącego obszaru, na którym znajduje się działka nr 1., położna w jednostce o nr B1.4/12M2, oraz działek o nr 2.,3.,4., 5., 6., 7., 4., 8., 9. zlokalizowanych w jednostce B1.4/11/Z3, nie są zgodne z postanowieniami Studium, a tym samym plan w tym zakresie narusza art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.741, dalej: u.p.z.p). W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". W myśl 20 ust. 1 u.p.z.p. "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Konsekwencją istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, jest nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 u.p.z.p.). Istotne naruszenie zasad sporządzania planu dotyczy m .in. sytuacji, w której plan narusza postanowienia studium. Wracając na moment do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. trzeba zauważyć, że plan miejscowy ma jedynie "nie naruszać" ustaleń studium. Nie ma tam wymogu zgodności planu ze studium, czy np. niesprzeczności. Już ten zwrot, jak i charakter studium, które jest aktem polityki przestrzennej gminy (a nie aktem prawnym) należy interpretować jako stan, w którym postanowienia planu, z natury rzeczy bardziej szczegółowe, nie muszą odpowiadać wprost postanowieniom studium, ale mają je jedynie nie naruszać, czyli nie pozostawać z nimi w wyraźniej sprzeczności. W podobny sposób określane są relacje plan – studium w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym. WSA w Gdańsku w wyroku z 25 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 414/17 (CBOSA) stwierdza m.in. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji." W świetle poczynionych wyżej ustaleń, jak i porównania postanowień planu miejscowego z kwestionowanymi postanowieniami Studium w kontekście naruszania ustaleń zawartych w tym akcie, nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Nie można podzielić zarzutu nr 1 zgodnie z którym zachodzi sprzeczność postanowień planu w części dotyczących działki nr 1., znajdującej się na terenie, skoro w Studium jej teren oznaczono symbolem 12M2 – teren zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej od 5 mieszkań wzwyż, podczas gdy wg planu znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 73MW/U – teren mieszkaniowo-usługowy z zabudową do 15 m. wysokości. Według zasad planowania, określonych w Studium dla jednostki B1.4/12M2 dopuszczalna jest tam zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa o wysokości nawet powyżej 15 m, co pozwala na ustalenie różniące się od 12M2, ale nie naruszające ustaleń Studium. Nie można podzielić także drugiego zarzut dotyczącego naruszenie art. 20 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Uchwała jest zgodna ze Studium poprzez dopuszczenie lokalizacji miejsc postojowych na terenie oznaczonym symbolem 75Z. działek o nr 2.,3.,4., 5., 6., 7., 4., 8., 9., położonych w jednostce B1.4/11/Z3, na których w planie dopuszczono lokalizację miejsc postojowych. Jak wynika z regulacji Studium zawartych w § 11 lit. b "Przeznaczenie terenu", w przyszłych planach miejscowych dopuszcza powierzchnie postojowe, się parkingi i garaże podziemnie i nadziemne (dotyczy to jednostki B1.4/11/Z3 na której zlokalizowane są działki wy mienione w skardze). W tym stanie rzeczy, skoro postanowienia planu miejscowego w zakresie wskazanym w skardze nie naruszają ustaleń Studium, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.