II SA/Gl 790/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi F.Z., A.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 16 lipca 2013 r. nr XL/353/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 obręb 005 Ligota, położonych w Czechowicach-Dziedzicach przy ul. [...] w części oznaczonej symbolem 3KDZ1; 2) zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr XL/353/13 z dnia 16 lipca 2013 r. Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – dalej u.p.z.p.), stwierdzając zgodność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czechowice-Dziedzice, zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/488/06 Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 26 czerwca 2006 r. z późniejszymi zmianami, przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części zachodniej obszaru Gminy Czechowice-Dziedzice (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz. 5094; dalej m.p.z.p.). Po uprzednim (bezskutecznym) wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa A. Z. i F. Z. (dalej "Skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli do tutejszego Sądu uchwałę j.w., w odniesieniu do działek nr: 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 obręb 005 Ligota, położonych w Czechowicach-Dziedzicach przy ul. [...] w zakresie, w którym zarezerwowano na tych działkach pas terenu dla projektowanego poszerzenia ulicy [...] oraz dokonano włączenia działek do terenów zieleni. Z uzasadnienia skargi można wywieść, że kwestionowane jest także przeznaczenie terenu na działce 6. Domagając się stwierdzenia nieważności § 83 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały w zakresie objęcia działek Skarżących terenem określonym na rysunku planu symbolem 3KDZ1; oraz stwierdzenia nieważności § 77 ust. 1 tej uchwały w zakresie włączenia części działek Skarżących do terenów określonych symbolem ZE39, zarzucili organowi naruszenia: 1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem; 2) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, poprzez ustalenie sposobu wykonywania prawa własności w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego; 3) naruszenie art. 64 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy; 4) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Paryżu 20 marca 1952 r. W uzasadnieniu podano m. in., że droga oznaczona 3KDZ1 (ul. [...]) w miejscowym planie poprowadzona została przez działki Skarżących. Istniejące w miejscowym planie przepisy dopuszczają rozbudowę istniejącego pasa drogi 3KDZ1 do 20 metrów, a zatem bezsprzecznie naruszają prawo własności Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 946/17, oddalił ww. skargę. NSA wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1516/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. W uzasadnieniu podano m. in., że według WSA analiza części graficznej planu prowadzi do wniosku, iż ustalenie innego przebiegu ul. [...] jest fizycznie niemożliwe. Sąd nie uzasadnił jednak swojego stanowiska w tym zakresie. Skarżący wskazują natomiast na możliwość przesunięcia linii rozgraniczających drogę na przeciwległą jej stronę, na nieruchomości, które w pobliżu drogi nie są zabudowane. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2019 r., sygn. II SA/Gl 886/19, w części stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2). WSA podał, że zaskarżona uchwała w zakresie regulacji objętej obszarem oznaczonym symbolem ZE39 – tereny zieleni nieurządzonej, zapadła z naruszeniem prawa. Nie jest natomiast zasadny zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości, które według wyrysu planu znajdują się w liniach rozgraniczających wewnątrz pasa drogi 3KDZ1. Dla wymienionego obszaru ustalono linie rozgraniczające w przedmiotowym planie. Nie mogły być one jednak wyznaczone bez uwzględnienia ustaleń obowiązującego Studium. Od powyższego wyroku Skarżący wywiedli skargę kasacyjną, zaskarżając przedmiotowy wyrok w części, w jakiej WSA oddalił skargę, tj. pkt 2 wyroku. NSA wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. II OSK 380/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano m. in., że władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy uprawnionym wykonywaniem władztwa planistycznego jest wprowadzanie do planu idei urbanistycznych, dotyczących przebiegu drogi, których nie zamierza się w jakiejkolwiek perspektywie czasowej urzeczywistnić, a które mają istotny wpływ na możliwość zagospodarowania prywatnych nieruchomości. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonego aktu w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości skarżących na terenie 3KDZ1. Konieczne jest dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia art. 4 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że NSA wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. II OSK 380/20, rozpoznawał sprawę jedynie w granicach zaskarżenia, zatem odnośnie tej części wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 886/19, którą skargę oddalono (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 wyroku WSA, tj. w części stwierdzającej nieważność planu miejscowego, jest prawomocne. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, skoro ingeruje ona w ich prawo własności. Zostało to dostrzeżone już poprzednich orzeczeniach zapadłych w niniejszej sprawie. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "(...) przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). W świetle §83 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. "Ustala się podstawowe parametry dla dróg i ulic: 3KDZ1 - istniejąca droga (ulica) powiatowa nr 4428S (relacji Ligota - Czechowice) klasy "Z" o docelowej szerokości 20 metrów w liniach rozgraniczających i przekroju jednojezdniowym - nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków poza terenami zabudowy - 20 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni". Powyższą regulację należy zatem ocenić z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Na jej temat wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny m. in. w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., K 14/11, OTK-A 2013/1/7. Zauważył, że w najogólniejszym sensie wywodzona jest ona z art. 2 Konstytucji, który tatuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wynika ona również z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który normuje zasady ograniczania praw lub wolności. Oznacza ona nakaz, by zastosowane środki pozostawały w odpowiedniej proporcji do zakładanych celów. Posługiwanie się testem proporcjonalności sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy rezultaty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Negatywna odpowiedź na którekolwiek z powyższych pytań uzasadnia stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ingerujących w sferę wolnościową. Zgodnie z powyższymi ustaleniami ww. uchwała w kontrolowanym zakresie nie sprostała testowi proporcjonalności. Organ wskazał w toku postępowania, że podjął kroki prowadzące do rozwiązania trudnej sytuacji skarżących i zastosowania innego rozwiązania. Tym samym przyznał, że takie rozwiązanie jest możliwe i w sposób wystarczający zabezpieczy interes publiczny. Możliwe jest bowiem nieco inne ukształtowanie planowanej rozbudowy drogi. Także NSA w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1516/18 ustalił: "Na możliwość zmiany przebiegu drogi wskazał również organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, informując, że podjęto działania w celu spełnienia oczekiwań skarżących." Z uzasadnienia skargi można wywieść, że kwestionowane było dodatkowo przeznaczenie terenu na działce 6. Z pisma organu z dnia [...] r. i dołączonej mapy (k. 129 – 130, 132 akt sądowych) wynika, że na działce tej także przewidziano przeznaczenie terenu 3KDZ1, co z ww. powodów zostało uwzględnione w wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w rozpatrywanym zakresie orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.