II SA/Gl 791/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Rozstrzygana sprawa dotyczy decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod. [...] położonej w D., obręb D. przy ul. [...] j, na skutek jej podziału. Jej właścicielem jest obecnie skarżący, T. W. Podział nieruchomości nastąpił na mocy decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] (stała się ona ostateczna 11 lipca 2015 r.). Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało zaś wszczęte 29 maja 2018 r. Dla potrzeb wykazania, czy nastąpił wzrost wartości został wykonany operat szacunkowy. Celem wyceny było określenie wartości rynkowej nieruchomości przed i po jej podziale, dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zakres wyceny obejmował oszacowanie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej. Rzeczoznawca w operacie przedstawionym dnia[...] . stwierdził, że działki powstałe po podziale działki oznaczonej nr geod. [...] to działka nr [...] o powierzchni 1052 oraz działka nr [...] o powierzchni 964 m2. Mają równą nawierzchnię, warunki geotechniczne dobre. Dostęp do sieci uzbrojenia technicznego w odległości ok. 100 m (energia elektryczna, gaz, woda, kanalizacja w ulicy [...]) brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (dostęp przez działkę sąsiednią), działki niezabudowane i niezagospodarowane. Zgodnie z obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie[...] , [...] i[...]", zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w D. nr LXI/1185/06 z dnia 27 września 2006 roku, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego nr 121, poz. 3441 z dnia 23 października 2006 roku, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolami: • 85MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami jako funkcją uzupełniającą, • 6WS - wody powierzchniowe płynące, na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna: - działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem: • 85MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami jako funkcją uzupełniającą, - działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolami: • 85MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami jako funkcją uzupełniającą, • 6WS - wody powierzchniowe płynące. Zgodnie z celem wyceny, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według jej stanu przed podziałem - na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału oraz według stanu po podziale - na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Rzeczoznawca, biorąc pod uwagę cel wyceny, podstawy prawne i przyjęte podstawy metodologiczne, dane transakcyjne, cechy przedmiotowej działki oraz stan rynku (wystarczająca ilość nieruchomości porównawczych do określenia wartości rynkowej), przeprowadził wycenę nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku pod względem wielkości obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca określił: • rodzaj rynku - rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem funkcji usługowej nieuciążliwej, będących przedmiotem prawa własności, • obszar rynku - miasto D., • okres badania rynku - lata 2013-2015. W wyniku analizy rynku nieruchomości i wyboru transakcji nieruchomości podobnych rzeczoznawca uzyskał bazę 13 transakcji podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem oraz bazę 14 transakcji podobnych do nieruchomości wycenianej po podziale, wobec czego zastosował w wycenie podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. W badanym zbiorze transakcji podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem rzeczoznawca ustalił: • data transakcji - od lll 2013 do I 2015, • powierzchnia działek - od 1 642 do 10 179 m2, • cena minimalna-15,11 zł/m2, • cena maksymalna - 58,94 zł/m2, • cena średnia - 38,98 zł/m2, • zakres sumy współczynników korygujących (wartość dolna 0,388; wartość górna 1,512). W badanym zbiorze transakcji podobnych do nieruchomości wycenianej po podziale rzeczoznawca ustalił: • data transakcji - od I 2013 do XI 2015, • powierzchnia działek - od 703 m2 do 1 510 m2, • cena minimalna - 49,01 zł/m2, • cena maksymalna - 92,74 zł/m2, • cena średnia - 70,04 zł/m2, • zakres sumy współczynników korygujących (wartość dolna 0,700; wartość górna 1,324). W konsekwencji powyższych biegły ustalił, że wartość przedmiotu wyceny według stanu przed podziałem wynosiła 67 355.00 zł. po podziale wynosiła zaś 136 967.00 zł. Zatem różnica wartości wynosi 69 612,00 zł. Obecnie skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym treścią operatu. W piśmie z dnia 22 listopada 2018 r. zakwestionował on zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowym postępowaniu, powołując się na prowadzone wcześniej postępowanie dotyczące naliczenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości ozn. nr geod [...] . Strona podniosła ponadto zarzuty dotyczące występujących na nieruchomości uciążliwości w postaci rowu z płynącą wodą, jak również sieci wodociągowej przeprowadzonej środkiem działki, sieci energetycznej oraz nieczynnej sieci gazociągowej. Pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. organ zwrócił się do obecnie skarżącego z prośbą o przedłożenie dokumentów (map), na które strona powołała się w swoim piśmie, celem wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z nieprzedłożeniem przez stronę żądanych dokumentów, po szczegółowym rozpoznaniu sprawy na podstawie informacji posiadanych przez organ, pismem z dnia 2 stycznia 2019 r. skierowanym do strony, organ wyjaśnił, iż prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości ozn. nr geod.[...], obręb D., i pozostaje ono bez związku z prowadzonym wcześniej postępowaniem dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr geod.[...] , obręb D., w związku z jej podziałem. Poinformowano ponadto stronę, iż dokonano sprawdzenia nieruchomości ozn. nr geod.[...]. Stwierdzono, że działka ozn, nr geod. [...] (przed podziałem) oraz działka ozn. nr geod[...] (powstała w wyniku podziału) na obszarze 6 m2, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, oznaczona jest symbolem W-ŁIV. Rów, o którym strona pisała w swoim piśmie, przebiega w znacznej części przez działkę ozn. nr geod.[...] , obręb D., która to - działka nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Organ poinformował ponadto, iż w chwili obecnej prowadzone są czynności zmierzające do uregulowania przebiegu rowu i usytuowania go w granicach działki ozn. nr geod.[...] , obręb D. Wyjaśniono także, iż analiza mapy zasadniczej nie wykazała, by w granicach nieruchomości będącej przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania zinwentaryzowano sieć wodociągową, energetyczną czy gazociągową. Biorąc pod uwagę powyższe Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału nieruchomości ozn. nr geod. [...] położonej w D., obręb D., przy ul.[...], w wysokości 3 480,60 zł (słownie złotych; trzy tysiące czterysta osiemdziesiąt złotych 60/100). Podstawą ustalenia opłaty była uchwała Rady Miejskiej w D. nr[...], z dnia [...] w sprawie zmiany treści uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia[...] . w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału nieruchomości. W uzasadnieniu organ przywołał podstawy rozstrzygnięcia. Dokonał również analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który został uznany za wiarygodny oraz zgodny z obowiązującym prawem. Odwołanie od tej decyzji złożył T. W. Stwierdził, że ustalono opłatę adiacencką "od zmiany granic dwóch działek", co nie jest ich podziałem wynikającym z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmiana granic nastąpiła w celu ułatwienia dojazdu do działki, a nie w celu jego umożliwienia, ponieważ dojazd był przed regulacją granic działek. W ten sposób nie stworzono warunków wpływających na wzrost wartości nieruchomości, ponieważ nie stworzono nowych ich walorów podnoszących wartość działek. Przy sporządzaniu operatu szacunkowego przyjęto, do porównania ceny nieodpowiadające rzeczywistej wartości działek zakresy obszarowe. Wzięto pod uwagę zakresy obszarów od 1642 do 10179 m kw. oraz drugi od 703 do 1510 m kw. W ten sposób porównywane są ceny przy niekorzystnym rozkładzie transakcji całkowicie różne pod względem przeznaczenia i w ten sposób posiadające całkowicie rozbieżne ceny działki o powierzchni w skrajnym przypadku 703 m kw i ponad 10000 m kw. W ocenie odwołującego podział nieruchomości był już przeprowadzony w decyzji [...] z dnia [...] a opłata adiacencka została zapłacona. Zmieniono tylko numerację działek, co może wprowadzać w błąd. Sama zmiana granic dotyczyła kilku metrów, a nie stworzenia nowych działek o nowych parametrach użytkowych. Odwołujący się zakwestionował wreszcie przepisy intertemporalne dotyczące zmiany treści art. 98a ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Uznało, że zarówno ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta D., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Szczegółowo odniosło się do zarzutów odwołania, akceptując w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Podkreśliło, że odwołujący był pouczony o treści art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest o prawie poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji, gdy operat sporządzony na zlecenie organu budzi wątpliwości strony co do prawidłowości i rzetelności. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył skarżący. Domagając uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Katowicach: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. naruszenie art. 7, 8 oraz art. 75, 76, 77, 79 i 107 § 3 k.p.a., polegające w szczególności na nie dostatecznym wyjaśnieniu podstaw prawnych i przyjęciu błędnych przesłanek podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] bez uwzględnienia potrzeby scalenia działek i ich ponownego podziału w sposób umożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie, - błędów formalnych w operacie szacunkowym, - brak uwzględnienia "interesu w toku" wynikającego ze zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w okresie pomiędzy powstaniem uprawnienia do naliczania opłaty adiacenckiej a wydaniem decyzji ojej ustaleniu. Jak wynika z uzasadnienia skargi działka skarżącego (oznaczona numerem[...]) została - zgodnie z decyzją podziałową nr [...] podzielona na 7 działek o numerach[...], [...], [...], [...]( 0,942 ha), [...](0,647 ha), [...]i[...]. Następnie doszło do scalenia działek nr[...],[...] i [...] w działkę o nowym numerze [...]. I ta ostatnia była przedmiotem postępowania, w ramach której ustalono obecnie opłatę adiacenką. W ocenie skarżącego opłata adiacencka za podział działki [...] została już zapłacona w 2015 r. Dalsze zmiany (scalenie trzech działek w jedną i następny ich podział) nie był podziałem nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a organy powinny zastosować tu rozwiązanie przewidziane w art. 98b ustawy. W ocenie skarżącego sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera błędy, do których należą: - zaliczenie działki z gminy L. jako działki leżącej w gminie D. - przyjęcie do rozliczeń porównawczych działek o powierzchni poniżej 800 m2 mimo zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego, że działka budowlana musi mieć powyżej 800 m2, - określenie , że działki posiadają dobre warunki geotechniczne bez badań geotechnicznych terenu. Nie uwzględniono, że na terenie działki nr [...] znajduje się rów melioracyjny o kształcie nieregularnym, który powoduje zalewanie i podmakanie terenu działki. Przyjęto na terenie działki znajduje się uregulowany rów melioracyjny oznaczony jako nr[...], co jest niezgodne z prawdą. Wskazał wreszcie, że ustalenie opłaty adiacenckiej przypadła na okres wprowadzenia zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy w wersji sprzed nowelizacji, gdy ustalenie opłaty adiacenckiej musiało nastąpić w terminie trzech lat od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna. We wprowadzonej zmianie nie uwzględniono, że wprawdzie wobec właścicieli nieruchomości nie wszczęto dotychczas postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, ale ci właściciele pozostają w stosunku prawnym dającym organowi gminy możliwość wszczęcia takiego postępowania w każdej chwili wobec niezakończenia okresu 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej infrastruktury i poprzez wprowadzenie niekorzystnych przepisów został naruszony ich interes w toku. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 – dalej jako "u.g.n.") "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Zgodnie zaś z ust. 1b tego artykułu "wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi". Po dokonaniu analizy całości akt sprawy skład orzekający uznał, iż w rozstrzyganej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w wyżej wskazanych przepisach. Przede wszystkim bezsporne jest, iż doszło do podziału nieruchomości i nastąpiło to na wniosek skarżącego. Nie zasługuje na akceptację argumentacja, iż nieruchomości będące przedmiotem podziału były już wcześniej dzielone. Właściciel nieruchomości dokonał ich scalenia i wniósł o ponowny podział. Zgodnie z art. 98a ust. 1 "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu". W rozstrzyganej sprawie bezspornie doszło do podziału, zatem w przypadku wzrostu wartości nieruchomości można było opłatę adiacencką ustalić. W ocenie Sądu doszło również do wzrostu wartości nieruchomości. Okoliczność tę można bez trudu wykazać zarówno treścią operatu szacunkowego jak i zasadami doświadczenia życiowego. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy. Jak wynika z akt administracyjnych rzeczoznawca przedstawił w nim transakcje stanowiące bazę cen nieruchomości porównawczych. Organy administracji dokonały oceny przedstawionego operatu uznając go za wiarygodny i zgodny z prawem. Taka też jest ocena składu orzekającego w niniejszej sprawie. Ocena prawidłowości operatu szacunkowego przez organy administracji a obecnie przez Sąd może nastąpić tylko we wskazanym wyżej zakresie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. (sygn. I OSK 1894/12) "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji". Tu również należy podkreślić, że skarżący nie skorzystał z możliwości weryfikacji przedmiotowego operatu, choć o takiej możliwości został pouczony. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje wszystkie zarzuty dotyczące sposobu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości za nieuzasadnione. Nie sposób również za trafiony uznać zarzut błędnego zastosowania w sprawie przepisów intertemporalnych. W dniu wszczęcia postępowania przepis art. 98a in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami brzmiał następująco: "wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Brak zatem podstaw do zarzucenia organom administracji niewłaściwego zastosowania prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.