II SA/Gl 793/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 marca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.22.2024.DS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 20 października 2023 roku, nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R.: 1. wstrzymał Inwestorowi - P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca) budowę stacji bazowej [...] na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] R. na działce o oznaczeniu geodezyjnym [...]; 2. poinformował Inwestora, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia może złożyć w organie wniosek o legalizację ww. obiektu budowlanego; 3. poinformował inwestora budowy, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy stacji bazowej jw. konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej obliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b., tj. stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), w wysokości 125.000 zł. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w dniu 28 września 2023 r. pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku jw. i stwierdzili, że na nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, na którego dachu zainstalowane zostały urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. W toku czynności przekazano m. in. kopię zaświadczenia Prezydenta Miasta R. z dnia 21 września 2023 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do rozpoczęcia eksploatacji nowo zbudowanej instalacji wytwarzającej pola elektromagnetyczne (stacja bazowa telefonii komórkowej) i kopie dokumentacji techniczno - formalnej. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest objęta katalogiem robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wyszczególnionych w art. 29 p.b. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi budowlę, na budowę której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła przez pełnomocnika ww. strona. Zarzucono naruszenie m. in.: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 7, 8 § 1, 77 § 1 oraz 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na: a) niewskazanie rodzaju robót budowlanych, które mają być wstrzymane; b) niewyjaśnienie, dlaczego wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wskazany w treści w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. nie ma zastosowania w kontekście niniejszej sprawy; c) niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie PlNB ten konkretny zakres robót prowadzących do powstania stacji bazowej nie mieścił się w zakresie instalowania urządzeń, przez co twierdzenia mogą nasuwać absurdalne wnioski, iż każda stacja bazowa wymaga przed instalacją uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, gdy ustawodawca wyraźnie wskazał w treści art. 29 p.b., że tak nie jest (...). II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 4. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty nie doprowadziły do budowy obiektu budowlanego, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę i dawałoby podstawę prawną do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót; 5. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 § 1 p.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez P. nie stanowiła budowy obiektu budowlanego, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. objęte są zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji, a także dokonania zgłoszenia; 6. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b, poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez P. polegały na instalowaniu urządzeń na dachu istniejącego budynku, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów i które nie wymagają do swej realizacji, co do zasady, ani zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 25 marca 2024 r., nr WINB-WOA.7722.22.2024.DS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że wydane przez organ I instancji orzeczenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Pełnomocnik skarżącej Spółki kwestionuje zasadność kwalifikacji przedmiotu postępowania jako stacji bazowej, jednakże w ocenie organu odwoławczego PINB zasadnie uznał przedmiot postępowania za stację bazową, a nie jak powołuje się skarżąca – jako antenową konstrukcję wsporczą i instalację radiokomunikacyjną. Czym innym jest montaż samych anten, a czym innym wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej, która stanowi całość techniczno-użytkową. Poza antenami zamontowano urządzenia do obsługi anten, a także postawiono szafą telekomunikacyjną. Z kolei całość posadowiona została na konstrukcji wsporczej. Zważywszy na rodzaj i charakter wykonanych robót budowlanych uznać trzeba, że wykraczają one poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. Powyższe wynika nawet z treści projektu technicznego, gdzie wskazano, że przedmiotem inwestycji jest nie tylko instalacja anten, ale także szafy bateryjne oraz skrzynka elektryczna, posadowione na dwóch ramach stalowych oraz trasa kablowa instalacji elektroenergetycznej, zasilająca urządzenia. Inwestycja powstała między styczniem 2023 r. a wrześniem 2023 r. W skardze na powyższe postanowienie strona, działając przez pełnomocnika, zarzuciła m. in. naruszenie: I. Przepisów postępowania: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji powinno zostać uchylone a postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe; 2) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, przedstawionych przez skarżącą i dowolne ustalenie, że instalacja urządzeń przez spółkę na istniejącym dachu budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 98, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo, tj. uznanie, iż zrealizowane roboty budowlane wymagały dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, co spowodowało prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 4) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty nie doprowadziły do budowy obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę i dawało podstawę prawną do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót; 5) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez P. nie stanowiła budowy obiektu budowlanego, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem na podstawie 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) p.b, objęte są zwolnieniem z obowiązku uzyskania tej decyzji, a także dokonania zgłoszenia; 6) art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b., poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez P. polegające na instalowaniu urządzeń na dachu istniejącego budynku, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów, nie wymagają do swej realizacji, co do zasady ani zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Postanowienie z art. 48 ust. 1 p.b. jest obligatoryjnym, pierwszym elementem procedury legalizacyjnej, zmierzającej do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Jest obligatoryjnie wydawane również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Stąd co do przebiegu dalszych etapów postępowania i kolejnych rozstrzygnięć Sąd nie może obecnie wypowiadać się. W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. W świetle art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wobec tego obiektem budowlanym jest m. in. budynek wraz z instalacjami. Powyższa definicja obejmuje zatem także instalacje, ale takie, które są niezbędne dla funkcjonowania budynku i stanowiące z nim jedną całość. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny jest faktycznie odrębny obiekt – stacja bazowa telefonii komórkowej, stanowiąca całość funkcjonalno-techniczną, usytuowana na budynku, nie pozostającą z nim w funkcjonalnym związku. Przemawia to za koniecznością zakwalifikowania przedmiotu postępowania jako stacji bazowej, a nie (jak życzyłby sobie tego inwestor) jako antenowych konstrukcji wsporczych czy instalacji radiokomunikacyjnej. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a), jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., dotyczą wyraźnie "instalowania", a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej (wyrok NSA z dnia 18 września 2024 r., II OSK 1607/24 i podane tam orzecznictwo). Ma rację WINB, że przedmiotowa stacja bazowa składa się z anten sektorowych, radioliniowych, zainstalowanych na trzonach konstrukcji wsporczych za pośrednictwem wsporników, urządzeń zainstalowanych na wspornikach, urządzeń sterujących wraz z szafami bateryjnymi oraz skrzynki elektrycznej, posadowionych na ramach stalowych trasy kablowej oraz z instalacji elektroenergetycznej zasilającej urządzenia. Mamy zatem do czynienia z robotami polegającymi na budowie obiektu budowlanego, bowiem poza antenami posadowiono tam urządzenia do obsługi anten, a także szafą telekomunikacyjną. Z kolei całość umieszczona została na konstrukcji wsporczej. Zważywszy na rodzaj i charakter wykonanych robót budowlanych oraz prac instalacyjnych uznać trzeba, że wykraczają one poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. Zamontowane elementy stanowią jedną całość funkcjonalną, jednak o zupełnie innym przeznaczeniu niż obsługa budynku, na którym je posadowiono, który bez nich funkcjonował i mógłby nadal funkcjonować. Uzyskanie pozwolenia budowlanego konieczne było także z tego powodu, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi dodatkowe obciążenie konstrukcji budynku. Jego projekt oraz decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie przewidywały tego rodzaju dodatkowego obciążenia i instalacji. Skarga odnosi się do zagadnień konstytucyjnych. W tym kontekście wskazać należy, że zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa zabudowy, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Skoro zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd wszelkie odstępstwa o tej zasady, jako regulacje szczególne, muszą być interpretowane ściśle. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem wdrożenie procedury naprawczej, co uczynił. "Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy" (art. 48 ust. 5 p.b.). Skorzystanie z procedury legalizacyjnej (i wniesienie opłaty legalizacyjnej) jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 - 8, 77 §1, 80, 105 §1, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b., art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b., art. 7 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.