II SA/Gl 795/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. I. S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwanego dalej PINB) z prośbą o sprawdzenie legalności wykonanych robót budowlanych na terenie działki nr 1 zlokalizowanej w J., przy ul. [...], polegających na budowie budynku jednorodzinnego, ulokowania bramy wjazdowej, utwardzenia terenu w postaci wykonanego wjazdu i podjazdu za pomocą kostki brukowej i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia wraz z bramą wjazdową na działce nr 1, zgodności usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1, legalności budowy budynku gospodarczego i altany na działce nr 2 położonej przy ul. [...] w J.. W toku dalszego postępowania doszło do jego rozdzielenia na 5 odrębnych postępowań. Orzekając kolejny raz PINB w J. wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kpa decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył prowadzone postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zagospodarowania działki i ogrodzenia działki nr 1 położonej w J. przy ul. [...], jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem został wybudowany przez B. i G. małż. L. na działce nr 1 na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta J. nr [...] z dnia [...] r. znak [...]. Do użytkowania budynku inwestorzy przystąpili po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] r. W zawiadomieniu zostały wykazane zmiany nieistotne w odniesieniu do projektu budowlanego, które zostały zaznaczone na rysunkach zatwierdzonego projektu budowlanego inwestora przez projektanta (w aktach sprawy – rysunki pozyskane z projektu inwestora). Stwierdzone w czasie oględzin w dniu [...] r. rozbieżności pomiędzy projektem, polegające na zmianie otworów okiennych i drzwiowych oraz okien połaciowych są naniesionymi zmianami w projekcie inwestora. Stwierdzony w protokole kontroli z dnia [...] r. i z dnia [...] r. brak wentylacji nawiewno-wywiewnej w garażu i kotłowni został usunięty. Wentylacja nawiewno-wywiewna została wykonana w toku postępowania legalizacyjnego zgodnie z projektem i nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych. Wykonanie brakującej wentylacji potwierdzone zostało w protokole oględzin z dnia [...] r. Podczas kontroli w dniu [...] r. stwierdzono, że budynek posiada wymiary wraz z ociepleniem 10,15 x 16,00 m, co potwierdza wymiary projektowe po obrysie ścian murowanych 10,00 x 15,73 m. Wysokość budynku bez grubości płyty balkonowej do podbitki wynosi 6,80 m natomiast wg zatwierdzonego projektu wys. budynku wynosi 7,40 m, co po dodaniu grubości płyty balkonowej i podbitki daje wys. projektową 7,40 m. W tym zakresie nie stwierdzono zatem nieprawidłowości. Budynek jest usytuowany zgodnie z wytyczeniem 4 m od granicy działki nr 3. Na okoliczność wyjaśnienia wątpliwości zgodności usytuowania budynku przesłuchano kierownika budowy inż. J. U. i geodetę A. Z. oraz strony postępowania. Z przeprowadzonych przesłuchań tych osób wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny z garażem położony na terenie działki nr 4 przy ul. [...] w J. został wytyczony zgodnie z zatwierdzonym projektem i zgodnie z tym wytyczeniem budynek jest wybudowany. Jest on usytuowany 4 m od granicy od strony północnej (obecnie nr 3) z działką rolną nie przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Po zakończeniu budowy wykonana została w dniu [...] r. inwentaryzacja budynku wraz z uzbrojeniem terenu podczas której geodeta nie stwierdził zmiany usytuowania budynku w terenie. Geodeta stwierdził podczas przesłuchania, iż mapy w latach [...] i [...] r. wykonane były metodą tradycyjną (analogową) natomiast mapa z [...] r. została wykonana metodą numeryczną. Po uwzględnieniu skali budynek w stosunku do granicy działki nr 3 nie jest usytuowany równolegle lecz w odległości od 4 – 3,5 m. Zmiana sposobu sporządzania map mogła spowodować niewielkie rozbieżności. W czasie budowy i oddawania budynku do użytkowania budynek był zdaniem organu usytuowany zgodnie z planem zagospodarowania działki co potwierdzają m.in. mapy z [...] r. i [...] r. Nie doszło zatem do zmiany jego lokalizacji. Przy budowie budynku nie doszło również do istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Wynika to także z oświadczenia kierownika budowy i jednocześnie projektanta złożonego przy zgłoszeniu na zakończenie budowy, który dokonane odstępstwa zakwalifikował jako nieistotne. Ogrodzenie działki nr 4 od strony dojazdu nie było przedmiotem wytyczania natomiast sporządzono inwentaryzację ogrodzenia zgodnie ze stanem faktycznym. Ogrodzenie to nie narusza granicy działki nr 4 co potwierdza dołączony w aktach sprawy szkic geodety. Ogrodzenie działki od strony drogi dojazdowej zostało wykonane legalnie jesienią [...] r. na podstawie zgłoszenia przyjętego pismem Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. znak: [...]. Utwardzenie terenu działki nr 4 było przedmiotem oględzin w dniu [...] r. podczas których stwierdzono, że teren utwardzony kostką brukową to ok. 180 m2. Powierzchnia działki to 939 m2, powierzchnia utwardzona stanowi zatem 19% jej całkowitej powierzchni. Projekt zagospodarowania działki (projekt w aktach sprawy) przewidywał podobne utwardzenie działki na froncie budynku oraz przy nim o powierzchni (9,5x7) + (1,0x9) + (7,7x3) = 98 m2 co stanowiło ok. 10% pow. całkowitej działki. Załączone oświadczenie kierownika budowy dołączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] r. nie wykazuje odstępstwa dot. utwardzenia terenu. Według oświadczenia inwestora zwiększenie powierzchni utwardzonej nastąpiło po zakończeniu budowy jesienią [...] r. Na podstawie oświadczenia kierownika budowy i oświadczenia inwestora organ uznał za datę utwardzenia terenu w/w działki o poszerzony teren utwardzenia okres jesieni [...] r. (po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "A" Sp. z o.o. w granicach administracyjnych m. J. zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) dla terenu MU-II na którym znajduje się działka nr 1 nie określa terenu biologicznie czynnego lecz tylko intensywność zabudowy 0,4. Wobec powyższego zdaniem organu zwiększone utwardzenie nie narusza treści obowiązującego planu. Nie doszło też do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych oraz do zmiany sposobu użytkowania działki. Zwiększony po zakończeniu budowy zakres terenu utwardzonego kostką brukową to zaledwie 9% pow. całkowitej działki. W świetle zgromadzonych dowodów należało uznać, że budynek mieszkalny został usytuowany zgodnie z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem. Wskazane we wniosku naruszenia nie zostały potwierdzone i udokumentowane. Nie stwierdzono też naruszenia obowiązujących przepisów. W konsekwencji brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego i dlatego podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 105 Kpa. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik I. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że wbrew wytycznym zawartym w wydanej w tym postępowaniu przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej z dnia 31 sierpnia 2016 r. nie ustalono należycie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 5 i nr 3. Za nieprawidłowe należy uznać bowiem oparcie się w tym względzie na nieweryfikowalnych twierdzeniach stron. Nie rozważono też należycie kwestii odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako [...]WINB ) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się m.in. na art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po zrelacjonowaniu dotychczasowego długotrwałego postępowania w sprawie oraz decyzji organu pierwszej instancji, w nawiązaniu do zarzutów odwołania stwierdził, że ocena istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) nie może opierać się na stricte literalnym rozumieniu tego przepisu. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjecia, że przy realizacji budynku i utwardzenia działki doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem [...]WINB należy podzielić ocenę organu pierwszej instancji dokonaną w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody co do odległości budynku od granicy działki nr 3. W tym zakresie odwołująca się nie przedstawiła przeciwnego dowodu, nie wystąpiła też o rozgraniczenie. Podzielił też organ odwoławczy ustalenie co do tego, że do większego niż wynikającego z pozwolenia na budowę utwardzenia działki doszło już po dokonaniu przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych. Przekroczenie to nie narusza przy tym wymogów wynikających z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję I. S. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją PINB w J. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja [...]WINB została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 107 § 1 Kpa przez niezasadne umorzenie postępowania i to również w przedmiocie garażu, działki i ogrodzenia objętych w odrębnych postępowaniach nakazem rozbiórki, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieustalenia przebiegu granicy między działkami nr 1 i 3 oraz przez zaniechanie wnikliwego przeanalizowania dokumentacji projektowej, nieuwzględnienie słusznego jej interesu jako właścicielki działki nr 3 oraz nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, a nadto z naruszeniem art. 11 w zw. z art. 103 § 3 Kpa przez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji i zbiorcze odwołanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że PINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji kasatoryjnej [...]WINB z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew sformułowanym w niej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych w skardze przepisów. Także działając z urzędu, w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 tej ustawy. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wbrew twierdzeniom skarżącej w powoływanej przez nią decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. [...]WINB nie przesądził, że przy realizacji na działce nr 1 zarówno budynku mieszkalnego jak i pozostałego zagospodarowania działki doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie można podzielić też stanowiska, że organ pierwszej instancji wbrew wskazaniom organu drugiej instancji nie zbadał jakie odstępstwa zostały dokonane i nie ustalił ich charakteru oraz, iż nie zbadał sprawy gdy chodzi o odległość objętego postępowaniem budynku od granicy działki skarżącej nr 3. Zarzuty w tym względzie pozostają w sprzeczności z czynnościami dowodowymi jakie podjął PINB w toku rozpoznania sprawy. Należy mieć przy tym na względzie, że gdy chodzi o ustalenie odstępstw w samym budynku, to zostały one jednoznacznie ustalone i nazwane we wcześniejszych wydanych w toku postępowania orzeczeniach. Nie były też przez skarżącą wcześniej kwestionowane. W związku z tym brak jednoznacznego w tym względzie sformułowania w decyzji PINB z dnia [...] r. nie daje podstawy do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, zwłaszcza w sytuacji gdy odstępstwo polegające na niezapewnieniu prawidłowej wentylacji nawiewno-wywiewnej w kotłowni i garażu zostało w toku postępowania usunięte, a uznane za nieistotne odstępstwa polegające na zmianie lokalizacji okien i rezygnacji z jednego oka na parterze, wykonaniu w elewacji drzwi zamiast okna oraz wykonaniu dwóch dodatkowych okien nieujętych w projekcie, zostały wymienione w zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie twierdzi przy tym, że wystąpiły w tym względzie jakieś inne odstępstwa oraz, że te błędnie zakwalifikowano jako nieistotne. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji zawarł szczegółowe ustalenia gdy chodzi i wymiary budynku, które również przez skarżącą nie zostały zakwestionowane, a które dają podstawę do stwierdzenia, że również w tym względzie nie doszło do zmian istotnych. Wbrew zarzutom skargi organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. uzupełnił zgodnie z wytycznymi [...]WINB materiał dowodowy na okoliczność usytuowania budynku od granicy działki skarżącej nr 3, dokonując w tym względzie ustaleń co do tego, że budynek został zlokalizowany zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem zagospodarowania działki, materiał ten bez naruszenia treści art. 80 Kpa ocenił i omówił. W świetle materiałów geodezyjnych związanych z wytyczeniem położenia budynku przed budową oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia [...] r., map z [...] i [...] r. oraz przesłuchanych w charakterze świadków geodety A. Z. i kierownika budowy J. U. ustalenie organu w tym względzie zasługuje na aprobatę. Należy mieć też bowiem na uwadze, że jedyny istniejący w tej granicy słupek graniczny jest skrzywiony, znajduje się na dojeździe i jest przysypany. W świetle tych dowodów do odmiennego ustalenia nie może zatem prowadzić powoływanie się na mapę z [...] r. sporządzoną już inną metodą. Należy też podkreślić, że w postępowaniu legalizacyjnym brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego, do czego zmierza w efekcie wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety. W sprawie została też należycie wyjaśniona kwestia legalności ogrodzenia działki nr 1 od strony drogi dojazdowej ul. [...], które zostało wykonane w oparciu o przyjęte przez Prezydenta Miasta J. pismem z dnia [...] r. nr [...] zgłoszenie. Nie zostało przy tym wykazane, aby było ono wykonane z naruszeniem granicy tej działki od strony ulicy. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Organ pierwszej instancji poczynił w tym względzie jednoznaczne ustalenia, których skarżąca w żaden sposób nie podważyła, podnosząc ogólne jedynie sformułowane zastrzeżenia. W szczególności nie zakwestionowała, że do poszerzenia utwardzenia kostką brukową działki nr 1 poza powierzchnię wynikającą z zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu zagospodarowania tj. do około 180 m2 powierzchni (19% jej powierzchni) doszło jesienią [...] r., a więc po przyjęciu bez zastrzeżeń zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] r. W konsekwencji należy zaakceptować stanowisko organów orzekających, że dokonane później zwiększenie powierzchni utwardzenia należy oceniać w świetle treści art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania, co też organy orzekające uczyniły. Stwierdziły bowiem, że przedmiotowe zwiększenie utwardzenia nie narusza treści planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. Ustalenie to w sposób jednoznaczny też uzasadniły. Zupełnie niezrozumiały jest natomiast w świetle treści decyzji organów obu instancji sformułowany w skardze zarzut jakoby decyzjami tymi orzeczono również o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotach w których prowadzone są odrębne postępowania zakończone odrębnymi decyzjami. Ponieważ w świetle zgromadzonego w sprawie i prawidłowo ocenionego przez organy orzekające materiału dowodowego brak było podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków zmierzających do doprowadzenia zrealizowanych przez nich robót budowlanych do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę lub z obowiązującymi przepisami to zasadnie stwierdzono, że postępowanie legalizacyjne jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.