II SA/Gl 796/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. We wniosku złożonym dnia [...] r. D. O. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] obręb K. przy ul. [...] w C. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent C. decyzjami z dnia [...] i [...]r. odmówił jego uwzględnienia stojąc na stanowisku, że nie zostały spełnione warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). W wyniku wniesionych od tych decyzji przez D. O. odwołań zostały one uchylone a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., odpowiednio z dnia [...] i [...]r. W decyzjach tych organ odwoławczy wskazał na potrzebę ponownego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy pod kątem ziszczenia się warunku "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu objętej postępowaniem działki do drogi publicznej. Orzekając po raz trzeci Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 53 ust. 3, art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków. W obszernym uzasadnieniu decyzji omówił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Dalej stwierdził, że objęta wnioskiem działka nr [...] zgodnie z danymi z ewidencji gruntów ma powierzchnię [...] m2, jest typową działką rolną niezabudowaną, oznaczoną jako łąka [...] klasy bonitacyjnej oraz grunt orny [...] klasy bonitacyjnej. Składa się z dwóch części : wąskiego dojazdu od ulicy [...] o szerokości nie przekraczającej [...] m i długości ok. [...] m (bez urządzonego zjazdu na tę ulicę ) oraz z części w kształcie zbliżonym do trapezu o wymiarach [...] – [...] m x [...] – [...] m położonej w odległości około [...] do [...] m od ulicy [...]. Posiada co prawda dostęp do drogi publicznej ( ul. [...] ) ale nie spełnia on z uwagi na swoją szerokość wymogów wynikających z odrębnych przepisów i dlatego nie może być uznana za działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie bowiem z treścią § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych ) dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo – jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jednocześnie stosownie do § 14 ust. 3 tego rozporządzenia do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4, 5 m. W konsekwencji organ uznał, że objęta postępowaniem działka ma dostęp do drogi publicznej umożliwiający korzystanie z niej jedynie jako działki rolnej a nie budowlanej. Ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego usytuowanego na takiej działce nastąpiłoby zatem z naruszeniem treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż nie posiada ona dostępu do drogi publicznej, o szerokościach dostosowanych do funkcji zabudowy która ma być na niej realizowana. Zdaniem organu I instancji ustalenie warunków zabudowy nie jest nadto możliwe z uwagi na brak możliwości określenia wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich z uwagi na brak kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich i brak kontynuacji istniejącej na obszarze analizowanym linii zabudowy. Teren wskazany we wniosku pod zabudowę leży bowiem poza pasem obszaru wzdłuż ulicy [...] objętym zabudową zagrodową oraz zabudową jednorodzinną z cechami zabudowy i zagospodarowania typowymi dla terenów podmiejskich. W tym pasie terenu nie występuje jakakolwiek zabudowa i dlatego nie można przyjąć, że w odniesieniu do terenów sąsiednich będzie ona kontynuowana. Przeprowadzona analiza nie dała zdaniem Prezydenta C. podstaw do innego podziału terenów położonych w obszarze analizowanym, a to biorąc pod uwagę występujące ukształtowanie przestrzeni oraz wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Tym samym doszłoby też do naruszenia wynikającej z art. 2 pkt 1 ustawy zasady przestrzegania ładu przestrzennego. W odwołaniu od tej decyzji D. O. nie sprecyzował pod jej adresem żadnych konkretnych zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podało, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Z akt sprawy wynika zaś, że warunki te łącznie nie zostały spełnione. W szczególności nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. To zaś czyni "w zasadzie niecelowym" badanie dalszych warunków określonych w tym przepisie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO D. O. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta C. jako wydanych z naruszeniem prawa. Uzasadniając to żądanie podniósł, że organ I instancji w analogicznych sprawach wydaje w odniesieniu do różnych podmiotów odmienne decyzje. Zwrócił też uwagę, że w toku postępowania zmienił projekt planowanej inwestycji dostosowując go do wskazań organu I instancji a pomimo tego pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskał. Zdaniem skarżącego jego działka ma dostęp do drogi publicznej a wokół niej są sytuowane budynki mieszkalne pozwalające na ustalenie wszystkich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez niego inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Podkreśliło, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji linii zabudowy między zabudową istniejącą a położeniem projektowanego budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa skutkującym jej wzruszeniem. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) ( art. 1 § 1 ). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ) . Oznacza to, że Sąd w toku postępowania bada, czy organy administracji w toku rozpatrywania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego oraz jaki wpływ na wynik sprawy miały ewentualne naruszenia tych przepisów. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Do zmiany zagospodarowania terenu stosuje się odpowiednio przepis art. 50 ust. 2 tej ustawy regulujący postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak to zasadnie stwierdziły organy obu instancji a co wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego wymagającego jej wydania jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że organy orzekające muszą odmówić wydania takiej decyzji ( pozytywnej ) jeżeli którykolwiek z warunków określonych w tym przepisie nie zostanie spełniony. Oceny tych warunków dokonuje się m.in. w oparciu o analizę obszaru sąsiedniego dostępnego z tej samej drogi publicznej pod kątem możliwości kontynuowania istniejącej na tym obszarze zabudowy. Jednym z tych warunków jest kontynuacja linii zabudowy, którą to linię należy określić w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ( art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 ustawy ) jako jeden z czynników kształtowania ładu przestrzennego i czynników kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. Linię taką ustala się zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588, wydanego w oparciu o jednoznaczną w tej kwestii delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy ). Zgodnie z tymi przepisami linia zabudowy dla nowego budynku powinna stanowić co do zasady kontynuację istniejącej linii zabudowy z uwzględnieniem regulacji wynikających z przepisów odrębnych dotyczących linii zabudowy ( która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi ). Wyznaczenie innej linii nowej zabudowy jest możliwe tylko wyjątkowo gdy przemawiają za tym wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Również zdaniem Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do wyznaczenia na analizowanym terenie nowej linii zabudowy, a tylko wówczas wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy byłoby możliwe. Za takim stanowiskiem przemawia szczegółowa analiza przeprowadzona przez organ I instancji zgodnie z treścią § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji tego organu z dnia [...]r. W szczególności brak jest podstaw do wytyczenia nowej linii zabudowy z uwagi na to, że powstałaby ona na terenach o rolnym charakterze i tak też wykorzystywanych. Trudno byłoby zatem mówić w takim przypadku o jakiejkolwiek kontynuacji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Już zatem, wobec niespełnienia tego koniecznego warunku ( tj. w zakresie kontynuacji linii zabudowy ) dla uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, odmowa ustalenia takich warunków była zgodna z prawem niezależnie od tego czy były przesłanki do określenia innych wymagań o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ( m.in. po zmianie treści wniosku inwestora pismem z dnia [...] r. – do czego nawiązuje się w skardze ). Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji musi pozostawać w takiej sytuacji kwestia ( nie rozstrzygnięta zresztą przez organ odwoławczy ) czy spełniony został warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym zakresie należy jedynie zasygnalizować, że zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii. Dokładnie nie zostało bowiem ustalone jaką szerokość posiada działka skarżącego od strony ulicy [...], a ma to istotne znaczenie z uwagi na treść § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Należy też podnieść, że Sąd rozpoznając skargę na konkretną decyzję nie może oceniać innych decyzji wydanych w podobnych sprawach w stosunku do innych podmiotów, co ewentualnie sugeruje się w skardze ( bez bliższego zresztą sprecyzowania o jakie konkretnie decyzje chodzi). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).