II SA/Gl 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi L. G. i D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W związku z pismem A. S. z dnia [...] r. o zbadanie legalności inwestycji budowlanych zrealizowanych na działce nr 1 w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej również jako PINB), dnia [...] r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w S. na działce nr 1. Podczas kontroli ustalono, że na działce j.w. ustawiono budynek gospodarczy – altanę o konstrukcji stalowej obudowanej blachą trapezową o wymiarach 4,70 x 4,0 m. Roboty wykonano na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w L. w dniu [...] r. Do tego budynku dobudowano wiatę o wymiarach 5,30 x 3,20 i 4,7 x 1,30 m ( od strony południowej i wschodniej tego budynku). Od strony północnej dobudowano wiatę o wymiarach 1,70 x 4,0 m. na dobudowę wiat inwestor nie dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Ponadto przy granicy działki 2 ustawiono murowany piec do grillowania, a przy budynku pergolę stanowiące obiekty małej architektury. Roboty budowlane związane z budową wiat zostały wykonane po ustawieniu altany – budynku gospodarczego. Inwestorem był L. G.. Wykonanie tych robót zostało następnie potwierdzone w czasie oględzin w dniu [...] r. Wówczas też stwierdzono, że odprowadzanie wód opadowych z dachu budynku i wiaty usytuowanej przy granicy z działką 2 odbywa się na teren tej działki. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290, zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym) powiatowy organ nadzoru budowlanego nakazał D. W. jako właścicielowi działki nr 1 wstrzymanie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Pouczył go jednocześnie, że niewykonanie nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie będzie skutkować wydaniem nakazu rozbiórki. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał D. W. rozbiórkę obiektów budowlanych oznaczonych w załączniku graficznym nr 1 do tejże decyzji, zlokalizowanych w S. przy ul. [...] na działce nr 1, a to wobec niewykonania nałożonych na niego w/w postanowieniem obowiązków. W następstwie rozpoznania wniesionego od tej decyzji, przez D. W. i L. G. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., orzeczenie to uchylił wraz z poprzedzającym go postanowieniem z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformowano strony o wyłączeniu do odrębnego postępowania sprawy legalności wiat dobudowanych do zrealizowanego na działce nr 1 w oparciu o zgłoszenie budynku blaszanego. W toku tego postępowania do akt załączona została uchwała nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S w gminie K., z którego wynika, że działka nr 1 położona jest w obszarze planu oznaczonego symbolem literowym MNR – zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Z § 4 ust. 19 pkt 5 planu wynika, iż linia zabudowy ciągów ulicznych winna wynosić minimum 6 m od skraju jezdni, nie mniej niż 4 m od granicy pasa drogowego, poza terenami zabudowy minimum 15 m od skraju jezdni, nie mniej niż ustalono na rysunku planu (w odniesieniu do dróg dojazdowych). Dla dróg dojazdowych ustalono najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających na 10 m, a w uzasadnionych przypadkach może się ograniczyć do 8m. Ograniczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie dotyczyło jedynie przypadków modernizacji i przebudowy budynków. Ponadto załączony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K. z [...] r., z którego wynika nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona w nawiązaniu do trwale adaptowanej zabudowy mieszkalnej, ale nie mniejsza niż 15 m od krawędzi jezdni drogi [...]. W dniu [...] r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny, podczas których ustalono, że budynek blaszany został ustawiony na ww. działce nr 1 na podstawie zgłoszenia w [...] r. Następnie w [...] r. dobudowano wiaty do elewacji południowej i północnej. Wiosną [...] r. została dobudowana wiata od strony elewacji wschodniej (od ulicy). Wiaty od strony południowej i północnej stanowią jedną połać dachu z budynkiem blaszanym, który ustawiono na podstawie zgłoszenia z dnia [...] r. Wiata od strony wschodniej (od strony ulicy) posiada własną połać, konstrukcja dachu od strony budynku blaszanego oparta jest na konstrukcji tego budynku. Woda opadowa z wiaty południowej odprowadzana jest na działkę sąsiednią (nr 2). Odległość budynku od granicy działki (linii rozgraniczającej) z drogą (ul. [...]) wynosi ok. 1,35 m, natomiast odległość tego budynku od krawędzi jezdni wynosi 6,30 m. Odległość wiaty zlokalizowanej przy elewacji wschodniej budynku od krawędzi jezdni (ul. [...]) wynosi 4,95 m. Ustalono też, że inwestorem wykonanych robót budowlanych był L. G.. Na działce znajduje się murowany grill – wędzarnik nie powiązany konstrukcyjnie z innymi obiektami. Wg oświadczenia L. G. jest używany tylko sporadycznie w celach rekreacyjnych. Orzekając w sprawie ponownie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nakazał L. G. rozbiórkę wiat dobudowanych do budynku blaszanego wykonanego na podstawie zgłoszenia Staroście [...] z dnia [...] r., zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr 1. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że usytuowanie objętych nakazem wiat jest sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy w K. nr [...] z dnia [...]r. Zostały bowiem usytuowane poza obowiązującą zgodnie z tym planem nieprzekraczalną linią zabudowy. Wiaty te zostały przy tym wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowanie w sprawie trybu postępowania z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji L. G. jako inwestor i D. W. jako właściciel działki nr 1 wnosząc o jej uchylenie zarzucili, że jest dla nich krzywdząca i niesprawiedliwa. Dobudowanie wiat do postawionego wcześniej w oparciu o zgłoszenie blaszanego baraku stanowiło bowiem jego modernizację. W ten sposób powiększono powierzchnię dachu baraku. Nastąpiło to w wyniku remontu i przebudowy tego dachu, co jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. W pojęciu modernizacji mieści się bowiem zarówno remont jak i przebudowa budynku. W związku z dokonaną modernizacją w sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 4 pkt 19 miejscowego planu zagospodarowania Gminy K., zgodnie z którym "ograniczenia wynikające z nieprzekraczalnej linii zabudowy nie dotyczą modernizacji i przebudowy budynków już istniejących." Nadto wnieśli o uwzględnienie zarzutów sformułowanych w sprawie w której orzeczono nakaz rozbiórki blaszanego baraku do którego sporne wiaty zostały dobudowane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.) dalej również jako [...]WINB) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr WINB – [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29-31 zawierają wyjątki od zasady wymogu posiadania pozwolenia na budowę, przy czym wyjątki te nie mogą być traktowane rozszerzająco. W przypadku wykonania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego, jeżeli występują ku temu przesłanki, przeprowadza postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Natomiast w przypadku wykonywania bez wymaganego pozwolenia na budowę innych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 tej ustawy. Zasadnie zdaniem, [...]WINB organ pierwszej instancji swoje orzeczenie oparł na treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasada to nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor dokonał rozbudowy obiektu – budynku blaszanego poprzez dobudowę wiat: wiat o wymiarach 5,30 m x 3,20 m i 4,7 m x 1,30 m (od strony południowej i wschodniej tego budynku) oraz wiaty o wymiarach 1,70 m x 4,0 m (od strony północnej). Zasadne było zatem przeprowadzenie postępowania w stosunku do całości rozbudowy, mając na względzie, iż budynek blaszany wraz z wiatami funkcjonuje jako całość, a ponadto posiada elementy wspólne. Wiaty od strony południowej i północnej stanowią jedną połać dachu z budynkiem blaszanym, a wiata od strony wschodniej co prawda posiada własną połać, jednakże konstrukcja dachu od strony budynku blaszanego oparta jest na konstrukcji tego budynku. Ponadto należało mieć na względzie powierzchnię zrealizowanej rozbudowy. Przedmiotowa rozbudowa jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S w gminie K.), bowiem zrealizowano ją z naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tym samym, co wynika z treści art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane, brak jest możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał bowiem również w okresie dokonywania spornej rozbudowy. W konsekwencji brak jest możliwości doprowadzenia objętej postępowaniem inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. reprezentowani przez adwokata L. G. i D. W. wnieśli o jej zmianę, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie wynikającej z tego przepisu zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację sformułowaną wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem Sądu zarówno L. G. jako inwestor jak i D. W. jako właściciel działki nr 1 na którym trwale związana z gruntem inwestycja została zrealizowana posiadają interes prawny do wniesienia skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz. 1647 ze zm.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem, że objęte postępowaniem wiaty zostały dobudowane w [...] i [...] r. do budynku blaszanego postawionego na działce nr 1 w S. w oparciu o zgłoszenie dokonane przez właściciela działki D. W. dnia [...] r. Z uwagi na konstrukcyjne powiązanie tych wiat z tym blaszanym budynkiem, co nie jest przez skarżących kwestionowane, zasadnie organy orzekające uznały, że ich realizacja stanowiła rozbudowę tego budynku. Wiaty od strony północnej i południowej budynku zostały bowiem pokryte tymi samymi co budynek przedłużonymi połaciami dachu. Wiata od strony ul. [...] - od strony wschodniej, została zaś oparta konstrukcyjnie na konstrukcji budynku. Roboty te stanowiły zatem budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Doszło bowiem do znacznego zwiększenia wymiarów i kubatury budynku, co w świetle treści art. 3 pkt 7a ustawy wyklucza przyjęcie, że prace polegały na przebudowie budynku. Tym bardziej nie można przyjąć, że stanowiły one remont budynku w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Z uwagi na efekty tych robót (rozbudowa) nie można też przyjąć, że stanowiły one modernizację budynku w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 19 w zw. z pkt 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S gmina K. z dnia [...] r., obowiązującego zarówno w dacie realizacji tych rozbudów jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji. Tym samym, wbrew stanowisku skarżących, w sprawie gdy chodzi o obowiązującą zgodnie z tym planem nieprzekraczalną linię zabudowy nie mogło znaleźć zastosowania wyłączenie o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 19 in fine tego planu (pomijając już okoliczność, że nie można mówić o legalnej modernizacji i przebudowie budynku objętego nakazem rozbiórki, o czym orzeczono odrębną ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...] r., skarga na którą została oddalona nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 9 września 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 9/16). Skoro przedmiotowe roboty stanowiły rozbudowę budynku to zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ich realizacja wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor - skarżący L. G. nie uzyskał. Legalizacja tych robót mogła zatem nastąpić jedynie zgodnie z treścią art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy. W konsekwencji biorąc pod uwagę treść § 4 ust. 1 pkt 19, ust. 18 pkt 1 i 3 oraz ust. 19 pkt 3-5 tego planu zasadnie uznały organy orzekające, że nie ma możliwości legalizacji przedmiotowych wiat stanowiących w istocie rozbudowę budynku blaszanego, a to z tego względu, iż ich budowa narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o jakim mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji sporządzonej w oparciu o wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. oraz treść protokołu oględzin z dnia [...] r. należy dojść do wniosku, że w całości rozbudowane części blaszanego budynku nazywane przez organy wiatami, zostały usytuowane poza nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną zgodnie z treścią § 4 ust. 19 pkt 5 w zw. z ust. 18 pkt 1 i 3 oraz w zw. z § 6 pkt 4 obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania z dnia 14 lutego 2008 r. Linia ta od pasa drogowego ulicy oznaczonej w tym planie symbolem KDL, pokrywającego się z granicą działki nr 1, oddalona jest 8m (taka odległość wynika z rysunku planu biorąc pod uwagę skalę mapy na której rysunek ten został sporządzony). Rysunek tego planu w związku z brzmieniem w/w jego przepisów oraz § 6 pkt 4 planu przesądza zaś razem z jego częścią tekstową o treści obowiązującego w tym względzie prawa miejscowego. Rozbudowany "wiatami" budynek położony jest w całości w pasie oddalonym jedynie 5,30 m od pasa drogowego ul. [...], a więc wiaty zostały zrealizowane w całości z naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, co uniemożliwiało ich legalizację nawet w części. Jedynym orzeczeniem jakie w takiej sytuacji mogły wydać organy orzekające był nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym względzie organy były związane treścią obowiązujących przepisów, nie działały przy tym w ramach własnego uznania. W konsekwencji nie mogły też uwzględnić słusznego interesu skarżących, który pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów i interesem społecznym. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).