II SA/Gl 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. K.-P. na uchwałę Rady Miasta U. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie organizowania na terenie miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Miasta U. na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] Rady Miasta U. z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 – dalej u.s.g.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej u.g.n.), uchwalono: §1 "W załączniku do Uchwały Nr [...] Rady Miasta U. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów dzierżaw lub najmu, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, wprowadza się następującą zmianę: - w kolumnie 6 »cel najmu, dzierżawy« pozycja 9 otrzymuje brzmienie »działalność związana z wystawianiem przedstawień artystycznych - cyrk, bez udziału zwierząt«." W §2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta, a w §3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Pismem z dnia 12 października 2016 r. L. K. – P., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A" wezwała Radę Miasta U. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały. Wezwanie to pozostało jednak bez reakcji organu. Skargę z dnia 12 grudnia 2016 r. na uchwałę nr [...] Rady Miasta U. z dnia [...] r. złożyła przez pełnomocnika L. K. – P., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła, że wydano ww. akt z naruszeniem: 1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., poprzez ograniczenie Burmistrza Miasta U. w sprawach stanowiących zwykły zarząd mieniem gminy, polegających na zawieraniu umów wynajmu nieruchomości położonej przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], nr księgi wieczystej [...], i tym samym naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., 2) zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania Uchwały Rady Miasta U. nr [...] z dnia [...] r., zmieniającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów dzierżawy lub najmu, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, bez umożliwienia Skarżącej i Uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała konieczność zastosowania przez Radę Miasta U. procedury wskazanej w § 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonej Uchwały ingerującej bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska Skarżącej, Uczestnika, jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii. 3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a. niezastosowanie art. 6, 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz Konwencji UNESCO z 20 października 2005 r. w sprawie ochrony i promowania różnorodności form wyrazu kulturowego (Dz. U. z 2007 r., Nr 215, poz. 1585) poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Rady Miasta U. w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi; b. niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE); c. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm. – dalej u.s.d.g.) i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Rada Miasta U. jest uprawniona do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 u.s.d.g. stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa"; d. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miasta U. posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwa w sprawach objętych właściwością administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1077 ze zm.). W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miasta U. nr [...] z dnia [...] r. w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego w skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu wynoszącego 60 dni, wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika również, że autor skargi musi wskazać istnienie związku pomiędzy kwestionowaną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną i wykazać, że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną. Zauważyć trzeba, iż istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący, wnosząc skargę, musi wykazać, że zaskarżony akt naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. W przedmiotowej sprawie, w której istotą jest zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej skarżącej, źródeł jej interesu prawnego należy poszukiwać w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g. Sąd w tym miejscu podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2016 r., sygn. I SA/Wa 604/16, zgodnie z którym należy mieć na uwadze zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażoną w art. 8 ust. 2, a przez to interesu prawnego skarżącej można (należy) poszukiwać w normach konstytucyjnych. Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, mająca silne powiązania z unijnymi swobodami przedsiębiorczości oraz świadczenia usług (art. 49 i 56 TFUE – dotyczące jednak obrotu pomiędzy podmiotami z różnych Państw Członkowskich Unii, co wprost wynika z treści powołanych przepisów) traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Należy ona do kategorii praw podmiotowych o charakterze negatywnym, do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do Państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (A. Walaszek-Pyzioł, Wolność działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269 i n.). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo. Taki też pogląd wyrażono w wyroku tut. Sądu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 765/16. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać trzeba, iż skarżąca, zważywszy na istotę negatywnego, wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do wolności gospodarczej, ma interes prawny w odniesieniu do aktów prawnych ograniczających tą wolność, poprzez zawężanie jej prawnych granic. Może ona w takiej sytuacji żądać od władzy publicznej udzielenia ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolnościową. Przedmiotowa uchwała zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom prowadzącym działalność polegającą na organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, ze względu na zakaz zawierania umów, których przedmiotem jest udostępnianie nieruchomości, w celu organizowania i przeprowadzania tego rodzaju imprez, stanowiących przedmiot ich działalności. Wobec tego uchwała, ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego), w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżącej, co uzasadnia jej interes prawy. Natomiast powodując ograniczenie jej wolności gospodarczej interes ten narusza. Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ma charakter władczy, a ponadto została wydana przez organ uchwałodawczy Gminy, co uzasadnia jej kontrolę przez Sąd Administracyjny. Zaskarżona uchwała, jak zostało to wykazane wyżej, wkracza w publiczne prawo podmiotowe skarżącej, wobec czego ma określone skutki zewnętrzne, a takie mógłby wywierać jedynie akt prawa miejscowego (który wchodziłby w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a nie z dniem ogłoszenia – zob. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.), decyzja administracyjna bądź inna władcza forma działania organów administracji. Natomiast wskazane podstawy prawne nie dają możliwości ani podejmowania działań władczych, ani też regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych. Trzeba także zauważyć, iż uchwała podjęta na podstawie wskazanych przepisów narusza zasadę zgodności działań administracji publicznej z celami ustawowymi. Celem jej podjęcia nie jest kwestia gospodarowania nieruchomościami, ale ochrona zwierząt. Jest to pewnego rodzaju obejście prawa, skoro ustawodawca w akcie prawnym, będącym podstawą wydanej uchwały, nie wyposażył organu stanowiącego gminy w odpowiednie kompetencje służące ochronie zwierząt. Temu służą inne regulacje. Wobec powyższego Sąd podzielił podstawowy zarzut, jakim jest bezprawne naruszenie interesu prawnego skarżącej, znajdującego bezpośrednie umocowanie w konstytucyjnym publicznym prawie podmiotowym do swobody prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.d.g., jak również większość zarzutów z tym związanych, odnoszących się do konsekwencji wskazanych uchybień. Chodzi w szczególności o art. 32 Konstytucji RP (naruszenie zakazu dyskryminacji), art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa poprzez uchybienie zasadzie proporcjonalności). Dodać należy, że to ustawodawca decyduje, czy dana działalność gospodarcza jest legalna, czy nie. Jeśli nie wprowadza on zakazu prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej z udziałem zwierząt cyrkowych, to nie jest rolą organu gminy, by dyskryminować poszczególnych przedsiębiorców cyrkowych, w zależności od tego, czy prowadzą działalność z udziałem zwierząt, czy bez ich udziału. Powołane w uchwale przepisy, będące podstawą jej wydania, nie dają organowi gminnemu takiej kompetencji, naruszającej dodatkowo zasadę równości (art. 32 Konstytucji). Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia procedury prawodawczej, bowiem zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" określone w tym akcie wymagania znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a przedmiotowa uchwała nie ma tego charakteru. Jednakże stwierdzając wyżej wymienione naruszenia prawa, mające istotny charakter, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zasady te zostały naruszone przez Radę Miasta, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, z dodatkowym naruszeniem ww. przepisów. Z powyższych względów, mając na uwadze powyższe naruszenia wskazanych wyżej przepisów w zw. z art. 2, 7, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., art. 13 ust. 1 u.g.n., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku. Już z powyższych powodów należało uznać nieważność zaskarżonej uchwały, zatem analizowanie jej zgodności z pozostałymi przepisami wskazanymi w skardze nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, są to bowiem zagadnienia wtórne. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł (wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł) orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 1, art. 205 §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.