II SA/Gl 80/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi P. B., J. B. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Ś. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w wyniku pisma P. i J. B. z dnia [...] r. wnioskującego o wydanie decyzji o rozbiórce bezprawnie wybudowanego obiektu – wiaty na granicy z ich działką. Dodając, że wiata została wybudowana bez wcześniejszego uzgodnienia, stwierdzili, że sąsiedzi działają metodą faktów dokonanych, niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W protokole z przeprowadzonych oględzin wykonanych robót budowlanych stwierdzono, że przy granicy działki należącej do państwa M., wykonano wiatę w postaci czterech słupów z cegły, nakrytych dachem o konstrukcji drewnianej pokrytej dachówką, wykorzystywanej jako zadaszenie dla grilla ogrodowego. Wyjaśniono, że właściciel przedstawił zgłoszenie wykonania przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do wnioskujących Państwa B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Ś. wyjaśnił, że przedmiotowa wiata wykonana została na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w W. Ś., co zgodne jest z obowiązującymi w tym względzie przepisami. W odpowiedzi na powyższe pismo P. i J. B. pismem z dnia [...] r. zwrócili się o wydanie stosownej decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zauważyli jednak, że sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona. W trakcie przeprowadzonych oględzin nie ustalono bowiem odległości obiektu od granicy i nie ustalono, czy jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Nie zgodzili się z twierdzeniem organu, iż jest to obiekt "małej architektury ogrodowej", przeczą temu gabaryty tej budowli. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Ś., powołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu małej architektury na działce należącej do Państwa D. i R. M. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania ustalono, że obiekt powstał po zgłoszeniu tego zamiaru do Starostwa Powiatowego w dniu [...] r. Wobec faktu, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 budowa obiektów małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, stwierdzono, że zachowane zostały wymogi przewidziane prawem. Dodatkowo wyjaśnił, że podnoszone zarzuty naruszenia granicy nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli P. i J. B., wnioskując o uchylenie tej decyzji jako naruszającej prawo i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu – wiaty będącej samowolą budowlaną. W uzasadnieniu zarzucili szereg nieprawidłowości, które miały miejsce w przedmiotowej sprawie. W pierwszej kolejności wskazali, że wymienione w decyzji zgłoszenie do Starostwa Powiatowego z dnia [...] r. nastąpiło kilkanaście dni od zakończenia budowy wiaty i następnego dnia, po złożeniu przez nich wniosku o przeprowadzenie postępowania w sprawie, a zatem miało na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. Dodali, że naruszony został przepis art. 30 prawa budowlanego, gdyż do zgłoszenia nie został dołączony dowód potwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zostały wyjaśnione: sprawa odległości wiaty od granicy działki, sposób wykorzystywania tego obiektu (obecnie jest to skład drzewa, a zatem jest użytkowany niezgodnie z celem dla jakiego został wybudowany), czy fakt spływania wody z wiaty na ich działkę powodując jej zalewanie, gdyż wiata nie została wyposażona w stosowne odprowadzenie wody deszczowej. Stwierdzili także, że nie zostały wyjaśnione sprawy związane z budową domu mieszkalnego na tej działce, także bez stosownych zezwoleń. Wskazując, że wiatę wybudowano na granicy ich działki, podnieśli, że przepisy prawa budowlanego jednakowo traktują działki zabudowane jak i niezabudowane, nie ma więc podstawy do uprzywilejowania inwestora tylko z tego tytułu, że ich działka pozostaje niezabudowana. Swoje stanowisko w odniesieniu do złożonego odwołania jak i wydanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Ś. przedstawili D. i R. M. Przyznali, że około [...] r. wykorzystując istniejące ogrodzenie wykonali prowizoryczne zadaszenie, ale z uwagi na nieestetyczny wygląd i złą jakość użytych materiałów, rozebrali je i dopiero po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia w dniu [...] r. zamiaru budowy zadaszenia dla grilla jako formy małej architektury ogrodowej, przystąpili do budowy aktualnie istniejącego zadaszenia. Dodali, że działka Państwa B. jest niezabudowana i nieużytkowana, pozostaje zaniedbana, rosną na niej chwasty, dlatego trudno zrozumieć zarzut, że dym z grilla przeszkadza im w użytkowaniu działki. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołując się na art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego wyjaśnienia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja o umorzeniu postępowania nie znajduje umocowania w przepisach procedury administracyjnej w sytuacji, kiedy strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej – nakazującej rozbiórkę. Uznając, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego a rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, orzekł jak w sentencji. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sporządził notatkę służbową potwierdzającą oświadczenie inwestora R. M., że prace budowlane przy budowie przedmiotowego zadaszenia na grill rozpoczęte zostały po upływie 30 dni od daty zgłoszenia przebudowy poprzedniego zadaszenia prowizorycznego. W celu ukończenia obiektu inwestor zamierza zawiesić rynny, aby należycie odprowadzać wody deszczowe. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Ś., powołując w podstawie prawnej art. 48 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania nakazu przymusowej rozbiórki wiaty – zadaszenia jako obiektu małej architektury na działce należącej do D. i R. M. w W. Ś. przy ulicy R. [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po uzupełnieniu postępowania zgodnie z opinią wyrażoną przez organ odwoławczy, powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Państwo B. nie skorzystali z tego prawa i nie zgłosili żadnych nowych wniosków. Dlatego uznając, że budowa przedmiotowej wiaty nastąpiła po uprzednim prawidłowym zgłoszeniu zamiaru jej budowy służbom architektoniczno-budowlanym nie stwierdzono samowoli budowlanej. Podkreślono także, że nie stwierdzono naruszenia linii granicznej działek, a także żadnych nieprawidłowości związanych z budową domu mieszkalnego. W odwołaniu od tej decyzji P. i J. B. wnieśli o uchylenie tej decyzji i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu – wiaty, wybudowanej bez stosownych, przewidzianych prawem zezwoleń. Zarzucili działaniom organu pierwszej instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim brak ustalenia dokładnej daty powstania obiektu – tj. daty rozpoczęcia i zakończenia jego budowy. Danie wiary tylko oświadczeniu zainteresowanego, nie jest w ich odczuciu wyjaśnieniem tej okoliczności. Ich zdaniem w dniu [...] r. obiekt był już wybudowany, a zatem zgłoszenie jego budowy nastąpiło już po wybudowaniu zgłaszanego obiektu. Wskazali również na różne daty owego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, które pojawiają się w decyzjach czy też w piśmie inwestorów. Decyzją z dnia [...] r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W krótkim uzasadnieniu po przedstawieniu motywów zaskarżonej decyzji i stanowiska odwołujących, wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania potwierdzono fakt dokonanego w dniu [...] r. zgłoszenia zamiaru wykonania zadaszenia dla grilla ogrodowego jako formy małej architektury ogrodowej, zgodnie z zapisem art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W zakresie zarzutu dotyczącego linii granicznej stwierdził, że podlega ona rozpatrzeniu przez sądy powszechne. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Państwo P. i J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze powtarzają argumenty podnoszone już w odwołaniach, zarzucając wydanie tej decyzji bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ich opinii powołane w decyzjach zgłoszenie zamiaru budowy z dnia [...] r. nastąpiło już po zakończeniu tej budowy, już po wystąpieniu przez nich z wnioskiem o zbadanie sprawy. Dodatkowo podkreślają, że działania organów administracyjnych są przewlekłe i stronnicze oraz wykazują brak fachowości, zdecydowania i poszanowania obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, powtarzając prezentowane już argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przywołanego w podstawie prawnej swojej decyzji. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza, że uprawnienia organu drugiej instancji ograniczone są wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia pierwszej instancji. W orzecznictwie wielokrotnie eksponowano, że organy administracyjne obu instancji są organami merytorycznie rozpatrującymi sprawę administracyjną. Oznacza to, że organy obu szczebli dokonują samodzielnych ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku całego postępowania, ocenionych pod kątem wiarygodności, które to ustalenia są podstawą rozważań faktycznych i prawnych prowadzących do wydania właściwego rozstrzygnięcia. Takich czynności dokonuje także organ odwoławczy, wyjaśniając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Jego rolą jest bowiem, jak wspomniano powyżej, merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja, jedynie skontrolował zakwestionowane rozstrzygnięcie, pomijając zarzuty zgłaszane w odwołaniu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, oparł się na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji i potwierdził zgodność wykonanego obiektu – wiaty traktowanej jako zadaszenie dla grilla z obowiązującymi przepisami, przywołując art. 30 i 29 Prawa budowlanego. W motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji zabrakło zarówno ustaleń faktycznych dotyczących istoty zagadnienia jak i jego analizy faktycznej i prawnej. Zatem zaskarżona decyzja uchybiając art. 107 § Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyla się spod kontroli legalności. Decyzją tą Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Ś. odmawiającą wydania nakazu przymusowej rozbiórki wiaty – zadaszenia jako obiektu małej architektury. Trudno jednak w oparciu o przedłożone w sprawie dokumenty dokonać oceny legalności obu wymienionych decyzji. Przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło bowiem wielu podnoszonych przez skarżących wątpliwości. Należy zgodzić się, że podstawowym problemem do wyjaśnienia i ustalenia jest data rozpoczęcia i zakończenia przedmiotowej budowli, która nie została jednoznacznie ustalona. Skarżący bowiem twierdzą, że budowla ta powstała przed datą zgłoszenia zamiaru tej budowy w dniu [...] r. Oparcie się w tym zakresie jedynie na oświadczeniu bezpośrednio zainteresowanego R. M. nie można jednak uznać za wystarczające, tym bardziej, że strona przeciwna kwestionuje jego prawdziwość. Słusznie zwracają uwagę skarżący, że zarówno organy jak i sami inwestorzy posługują się różną datą dokonania tego zgłoszenia, nigdzie nie zostają ustalone daty rozpoczęcia i zakończenia budowy, a w dniu [...] r., kiedy zgłosili wniosek inicjujący postępowanie – budowla – wiata dla grilla – istniała. Wszystko to komplikuje i utrudnia jednoznaczną ocenę. Nie została także wyjaśniona sprawa przeznaczenia tego obiektu oraz jego położenia, w odniesieniu do wymogów wynikających z przepisów wykonawczych – warunków technicznych. Należy zgodzić się z twierdzeniem organów administracyjnych, że kwestie ewentualnego naruszenia granicy działek pozostają poza sferą działania organów nadzoru budowlanego, jednakże zbadanie sprawy w zakresie usytuowania przedmiotowej budowli w ramach zagospodarowania działki w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest jak najbardziej kompetencją właśnie tych organów. Pogląd organów administracyjnych, iż warunki te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie trudno jest podzielić. W tych warunkach przyjdzie stwierdzić, że decyzje obu instancji wydane zostały przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do podstawowych zasad procedury administracyjnej należy bowiem zasada prawdy obiektywnej, która zgodnie z przepisem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do tej zasady nawiązuje także art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujący wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający wyeliminuje wskazane uchybienia, ustali stan faktyczny sprawy i wskazując jakie okoliczności zostały udowodnione, wykaże jakie przesłanki przemawiają za ewentualnym nakazaniem rozbiórki lub odmową rozbiórki przedmiotowej wiaty – zadaszenia dla grilla na działce D. i R. M. w W. Ś. przy ulicy R. [...], przy rozstrzyganiu kierując się aktualnie obowiązującymi przepisami. Dopiero po całościowym i wyczerpującym ustaleniu okoliczności sprawy organ podejmie decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. SW