II SA/Gl 80/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. oraz H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 138 (sto trzydzieści osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. nałożył na Z. i H. W. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu, położonej w K., tj. działki nr [...] o pow. [...] ha. W podstawie prawnej decyzji przywołał art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), uchwałę Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości oraz uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U Nr 86, poz. 736). W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wyjaśnił, iż na podstawie uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości i uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. zmieniającej pierwszą uchwałę Nr [...], przeprowadzono scalenie i podział gruntów w miejscowości K. w obrębie ulic [...],[...] i [...]. Przed scaleniem działka nr [...] będąca własnością Z. i H. W. była działką o korzystnym kształcie w pełni uzbrojoną. Po scaleniu powstała działka o numerze [...], charakteryzująca się regularnym kształtem, bezpośrednim dostępem do drogi, w której przebiega uzbrojenie w sieć energetyczną, wodociągowa i kanalizacyjną. Wobec braku zawarcia ugody w przedmiocie opłat adiacenckich, ustalenie tychże opłat nastąpiło w drodze uchwały Rady Gminy. Odrębną decyzją Starosta C. rozstrzygnął o odszkodowaniach za grunty wydzielone pod nowe drogi, albo na poszerzenie dróg już istniejących, jak również za drzewa i krzewy postawione na zajętych gruntach. W związku z powyższymi działaniami na zlecenie Wójta Gminy K. sporządzono operat szacunkowy nieruchomości. Z treści operatu wynika, że w wyniku postępowania podziałowo- scaleniowego wartość wymienionej "nowej" nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Z tego tytułu organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł, czyli jako 30 % przyrostu wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej na podstawie przygotowanej wyceny (zgodnie z powołaną powyżej uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele działki – Z. i H. W., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu potwierdzili, że przed postępowaniem scaleniowym byli właścicielami działki nr [...], a po scaleniu zostali właścicielami działki [...]. Podnieśli jednak, że już przed scaleniem ich "stara" działka posiadała korzystny kształt i pełne uzbrojenie w media, czyli przyłącze energetyczne, sieć kanalizacyjną, wodociągową oraz gazową, której budowę współfinansowali, czyli już przed scaleniem ich działka posiadała zarówno korzystny kształt jak i wszystkie media. "Nowa" działka uzyskana w wyniku postępowania scaleniowo- podziałowego powstała na jej terenie. Zatem nie uzyskała ona w wyniku przeprowadzonego scalenia nic więcej niż posiadała. Dodali, że nie uzyskali zwrotu za wykonane i istniejące już na działce urządzenia infrastruktury technicznej i nie zgadzają się z przygotowaną wyceną (operatem szacunkowym), gdyż zaplanowane zmiany i budowa urządzeń infrastruktury nie objęła ich działki, która nie została w wyniku scalenia wzbogacona. W ich ocenie jedyną zmianą była kształtu ich działki z "korzystnego" na "regularny". Wyliczenie zatem takiego wzrostu jej wartości po przeprowadzonym scaleniu należy uznać za nieporozumienie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, zobowiązane są do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Zatem z tego przepisu wynika obowiązek wójta naliczenia opłaty adiacenckiej osobom, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone po przeprowadzonym scaleniu. Wysokość obowiązującej stawki procentowej określona została w uchwale Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Zgodnie § 1 ust. 1 opłata ta wynosi 30 % przyrostu wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości nie dają możliwości odstąpienia od naliczenia przedmiotowych opłat, wskazując na obligatoryjny charakter opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 107 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest decyzją uznaniową, lecz jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy osoby biorące udział w scaleniu otrzymały nowe nieruchomości. Adresatami tych decyzji są właściciele działek, które poddane zostały podziałowi i scaleniu, w wyniku którego otrzymali nowe, wydzielone nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie osobami uposażonymi nową nieruchomością byli Z. i H. W. Mając na uwadze uregulowanie art. 104 ust 2 cytowanej ustawy, który wśród wymaganych elementów uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości wymienia w pkt 7 – konieczność ustalenia sposobu, wysokości, i terminu zapłaty opłat adiacenkich oraz regulację art. 107 ust. 3 ustawy, z której wynika, że o terminach i sposobach wnoszenia tych opłat rozstrzyga uchwał rady gminy o scaleniu, Rada Gminy K. w § 3 pkt 2 uchwały z dnia [...] r. określiła termin wnoszenia opłat na okres 3 lat po wybudowaniu urządzeń infrastruktury. W sprawie bezspornym jest, że uzbrojenie wykonano w [...] r. i [...] r., stąd wydanie decyzji o naliczeniu opłat adiacenkich w [...]., nie narusza przywołanych powyżej zasad. Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotowa opłata wynika z faktu wzrostu wartości nieruchomości, co zostało przedstawione w przygotowanym operacie szacunkowym. Dodało, że na rozprawie administracyjnej rzeczoznawca majątkowy podtrzymała swoją opinię na temat wartości przedmiotowej działki, podkreślając, że przy wycenie uwzględnione zostały wszystkie okoliczności niezbędne dla rzetelnego ustalenia wartości tej nieruchomości. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że nie podlega sporowi fakt, iż uczestnikiem postępowania scaleniowego byli Z. i H. W., podobnie jak nie sporny pozostaje fakt, iż otrzymanie nowej nieruchomości zobowiązuje organ do naliczenia, a stronę uposażoną nową nieruchomością do uiszczenia naliczonej opłaty adiacenckiej, która stanowi częściową rekompensatą kosztów poniesionych przez gminę na prace scaleniowe i podziałowe. W skardze do sądu administracyjnego H. i Z. W. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie obowiązującego prawa. Wyjaśnili, że decyzją Wójta Gminy K. nałożona została na nich oplata adiacencka, która ustalona została w związku z przeprowadzonym postępowaniem scaleniowym z uwzględnieniem wybudowanej dla obszaru scaleniowego infrastruktury technicznej. Dodali, że nie zgadzają się z wysokością tej opłaty, gdyż wybudowana infrastruktura w postaci sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej nie dotyczyła ich działki, która wcześniej była działką i kształtną, i uzbrojoną w media, a w wyniku przeprowadzonego postępowania podziałowo- scaleniowego, w ich ocenie, nie podniosła się tak jej wartość jak to wykazano w przygotowanym operacie szacunkowym. Dodali, że w związku z faktem, iż ich działka posiadała pełne uzbrojenie w media już przed scaleniem, powinni w myśl nart. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymać odszkodowanie. Analizując operat szacunkowy nie zgodzili się przedstawioną tam wyceną ich działki przed i po scaleniu, podkreślając, iż skoro ich działka była uzbrojona to jej wartość niewątpliwie była znacznie wyższa od wartości innych działek, które dopiero w wyniku scalenia uzyskały infrastrukturę techniczną. Nie daje to także, w ich ocenie, podstawy do naliczenia tak wysokiej opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi. Przywołując art. 107 ust. ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreśliło, że osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50 % wzrostu wartości tych nowych nieruchomości. W przypadku Gminy K. wysokość tej opłaty ustalona została w uchwale Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] r., ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 30% przyrostu wartości nieruchomości. Z treści przywołanych przepisów wynika nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek gminy polegający na naliczeniu tej opłaty. Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art. 107 cytowanej ustawy nie jest decyzją uznaniową lecz jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy osoby biorące udział w scaleniu otrzymały nowe nieruchomości. Adresatami takich decyzji są właściciele działek, które zostały poddane scaleniu i w jego wyniku otrzymali nowe nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że Z. i H. W. byli uczestnikami postępowania w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości, w wyniku którego otrzymali nowo wydzieloną działkę, a zatem tym są zobowiązani do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 skarżący podtrzymali skargę oraz zawarte w niej wnioski i zarzuty, argumentując bardzo stanowczo, iż na ich działce nie zbudowano nowych, innych urządzeń infrastruktury technicznej. Dodatkowo wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem, zatem skargę uznać należy za zasadną i w pełni uzasadnioną, aczkolwiek z innych powodów jniż te, które zostały w niej podniesione. Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a dotyczyły one naliczenia opłaty adiacenkiej w związku z postępowaniem scaleniowym. Zasady i tryb postępowania w tym zakresie określa art. 104 cytowanej ustawy, stanowiąc, iż rada gminy podejmuje stosowną uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości, doręczając ją uczestnikom postępowania scaleniowego, których adresy są znane a ponadto informację o podjęciu uchwały podając do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Wspomniana uchwała zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu powinna posiadać określoną treść. Między innymi powinna zawierać ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich (pkt 7 ust. 2 ) W przypadku rozpoznawanej sprawy Gmina K. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] poinformowała (zgodnie z art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] dokonała scalenia i podziału nieruchomości na oznaczonym terenie w sposób uwidoczniony w załącznikach. W § 3 uchwała ta stanowiła, że zgodnie z ugodą nie będzie się naliczać opłat adiacenkich. W wyniku skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymieniona powyżej uchwała Rady Gminy Nr [...] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 września 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 422/03) stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafów 2, 3 i 4, czyli m.in. w części dotyczącej zwolnienia z uiszczenia opłaty adiacenckiej. Spowodowało to zmianę kwestionowanej uchwały w części wskazanej wyrokiem, uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Na mocy tej ostatniej uchwały zmieniającej uchwałę Nr [...], ustalono m.in. opłaty adiacenckie w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu, określając jednocześnie termin ich wnoszenia na okres trzech lat po wykonaniu urządzeń infrastruktury technicznej, tj. wodociągu, kanalizacji, energetyki i drogi. Uwzględniając treść powyższej uchwały, a w szczególności zapis § 3, zaskarżoną decyzją Wójt Gminy K. nałożył na Z. i H. W., uczestniczących w przeprowadzonym w gminie postępowaniu scaleniowym, w wyniku którego otrzymali działkę o nr [...] (przed scaleniem oznaczona jako [...]), opłatę adiacencką. Przyjdzie jednak zauważyć, że uchwała stanowiąca o obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej została podjęta dopiero (jak wspomniano powyżej) w wyniku zmiany zakwestionowanej uchwały wyrokiem Sądu, a mianowicie była ona uchwalona w dniu [...] r. w formie uchwały Rady Gminy K. zmieniającej uchwałę nr [...] z dnia [...] r.. Podstawową zatem do rozważenia kwestią pozostaje sprawa odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne było uchwalenie kolejnej uchwały zmieniającej uchwałę podstawową z dnia [...] r. Czy uchwała Nr [...] z dnia [...] r. mogła wywrzeć określone skutki prawne. Zgodnie z treścią art. 104 ust. 2 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami – ustalenie co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich - należy uznać za obligatoryjny składnik uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, dlatego też, brak zapisu o tych opłatach zasadnie uznano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. za niezgodne z prawem. Wypada stwierdzić w tym miejscu, iż wyrok stwierdzający niezgodność z prawem wymienionych zapisów, w tym zapisu o nie naliczaniu opłat adiacenckich, oznacza, że orzeczenie takie działa ex nunc, czyli pozbawia określony akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty orzeczenia (jego prawomocności). Wywiera zatem tym samym skutki prawne od daty pozbawienia go mocy. Dlatego w wyniku zakwestionowania postanowień uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. przystąpiono do negocjowania ugody z właścicielami scalonych nieruchomości, a wobec braku takiej ugody zakwestionowane zapisy uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości zostały zmienione uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. Zgodnie z tą uchwałą kwestionowany wyrokiem zapis § 3 uchwały z dnia [...] r. uzyskał nowe brzmienie i wprowadził opłatę adiacencką w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu oraz określił termin wnoszenia tych opłat na okres trzech lat po wykonaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Należy jednak zauważyć, że ta uchwała wydana została z naruszeniem art. 107 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Nie podlega więc wątpliwości, że uczestnicy scalenia powinni być w dacie scalenia i podziału nieruchomości poinformowani o wysokości stawki procentowej tej opłaty. Jak nadto wynika z art. 104 ust. 1 uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości doręcza się uczestnikom postępowania. Z akt sprawy nie można uzyskać jednoznacznej odpowiedzi, czy uchwała zmieniająca Rady Gminy K. została doręczona uczestnikom postępowania scaleniowego. Poza wszystkim należy przy tym stwierdzić, że stosując zapis tej uchwały do skarżących organ pierwszej instancji zastosował prawo z mocą wsteczną, co jest niedopuszczalne, przyjmując, że generalnie przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Zastosowanie zmienionej w swej treści uchwały do skarżących oraz obciążenie ich naliczoną opłatą adiacencką narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, a przede wszystkim art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w myśl którego organy administracyjne stoją na staży praworządności (...) oraz art. 8 Kodeksu., zgodnie z którym obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Wprowadzanie niepewności legislacyjnej oraz obciążanie jej skutkami obywateli nie da się pogodzić ze wskazaną powyżej rolą organów administracji. Działanie takie sprzeczne jest ponadto z art. 2 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w kwestii opłat adiacenckich naliczanych na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Analiza tego wyroku musi prowadzić do wniosku, że wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 cytowanej ustawy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest dopuszczalne jednie wtedy, gdy w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Podobnie należy przyjąć, bazując na wyrażonej w zaprezentowanym powyżej stanowisku tezie, że obciążenie skarżących opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego jest możliwe tylko wtedy, gdy uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości, będąca podstawą tego postępowania zawierała określenie stawki procentowej tej opłaty. Zatem wszelkie późniejsze działania zmierzające do sanowania zakwestionowanej wyrokiem Sądu uchwały z dnia 27 czerwca 2002 r. należy uznać za niedopuszczalne. Musi to doprowadzić do stwierdzenia, że określenie stawek opłaty adiacenckiej w drodze uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie scalania i podziału nieruchomości nie wywołało skutku prawnego, a sama uchwała naruszyła nie tylko regulację zawartą w art. 107 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ale także konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do organów państwa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy.