II SA/Gl 80/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. (K.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości skargi w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa za rentę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości . Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Naczelnik Gminy w R. orzekł o przejęciu w zamian za rentę na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego bez zabudowań o pow. 6,5631 ha, położonego w sołectwie R. . Decyzję wydano na wniosek A. M. Od decyzji tej nie złożono odwołania i stała się prawomocna [...]r. W podstawie prawnej decyzji podano art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140). Pismem z dnia [...] r. J. K. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o uchylenie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] r., zarzucając że brak było podstaw do jej wydania. Pismo to zostało skierowane bezpośrednio do Sądu. Zakwalifikowane jako skarga, pismo to zostało na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 30 września 2009 r. sygn. II KO 95/09 przekazane Wójtowi Gminy R., celem nadania dalszego biegu, stosownie do przepisu art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Po otrzymaniu skargi, postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy R., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 58 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.), przekazał ją według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu podał, że z pisma strony wynika, że skarżąca domaga się unieważnienia decyzji z [...]r. jako wydanej bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 157 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podlega rozpoznaniu przez organ wyższego stopnia. Po wydaniu kwestionowanej decyzji nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów. Wobec powyższego należało ustalić najpierw organ, na który przeszła właściwość w danej sprawie, a dopiero potem ustalić organ w stosunku do niego nadrzędny. Wójt Gminy wyjaśnił, że organem I stopnia w sprawach przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa i ustalenia odpłatności jest aktualnie Agencja Nieruchomości Rolnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co uzasadnia wydane postanowienie. W zażaleniu na to postanowienie J. K. powołała się na możliwość zasiedzenia użytkowanej przez nią nieruchomości i zwróciła się do Kolegium o zajęcie się sprawą tej działki nr 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowe zmiany przepisów dotyczących spraw przekazywania gospodarstw rolnych w zamian za świadczenia społeczne i zmiany właściwości organów w tym zakresie. Wskazało, że w aktualnym stanie prawnym, przejęcie nieruchomości następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych, zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 7, poz. 24 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280). Podobnie jak organ I instancji, Kolegium powołało się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że organem właściwym do weryfikacji decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych. Podkreślono, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ustala się wedle przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej, ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia. Organy zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości i w razie stwierdzenia braku kompetencji w danej sprawie, zobowiązane są do jej przekazania organowi właściwemu, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a. Postanowienie zostało skarżącej doręczone [...]r. W skardze do sądu administracyjnego J. K. podała, że domaga się anulowania decyzji Naczelnika Gminy z 12 lipca 1978 r., gdyż została ona wydana bezprawnie, bez zgody członków rodziny i mimo istnienia osoby spełniającej warunki do przejęcia gospodarstwa. Stanowisko swoje skarżąca podtrzymała na rozprawie w dniu [...]r. podając, że domaga się przyznania jej 57 arów gruntu obiecanego jej przez matkę a zabranego w zamian za rentę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie wskazując, że skarga została wniesiona dwoma pismami: bezpośrednio do Sądu i do SKO pismem nadanym [...]r. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia prawidłowości przekazania przez organy administracji jej skargi z dnia [...]r. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, celem rozpoznania jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z [...]r. Sąd w tym postępowaniu nie może zatem zajmować się decyzją Naczelnika Gminy R. z [...]r. Należy też wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest władny orzekać o prawach skarżącej do jakiejkolwiek działki, sądy administracyjne powołane są tylko do badania legalności rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji publicznej. Tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 54 § 1 w związku z art. 53 § 1 ustawy, skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działalność jest przedmiotem skargi, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Jak zostało przyznane w odpowiedzi na skargę, skarżąca nadała skargę w dniu [...]r. w polskiej placówce pocztowej, kierując ja na adres Kolegium. W tej sytuacji podnoszony fakt, że jednocześnie skierowała egzemplarz skargi bezpośrednio do sądu nie ma znaczenia dla oceny skuteczności i terminowości złożenia skargi. Wobec doręczenia skarżącej postanowienia Kolegium w dniu [...]r., skarga nadana na adres Kolegium dniu [...]r. została wniesiona w terminie i z zachowaniem ustawowego trybu, brak zatem podstaw do jej odrzucenia. Rozpoznając skargę merytorycznie należy wziąć pod uwagę, że dotyczy ona postanowień wydanych w stosunku do pisma strony stanowiącego skargę do sądu administracyjnego. Ze względu na wadliwy tryb jej wniesienia, została ona przekazana Wójtowi Gminy, celem sporządzenia odpowiedzi na skargę i nadesłania jej wraz z aktami sprawy. Zgodnie z powołanym już wyżej przepisem art. 54 § 1 i 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżony akt. Organ ten przekazuje sądowi skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Tymczasem Wójt Gminy R., po otrzymaniu skargi celem nadania jej biegu zgodnie z art. 54 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez uzyskania stanowiska strony skarżącej, zakwalifikował skargę jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...]r. i w konsekwencji przekazał ją Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest w aktach sprawy materiałów pozwalających przyjąć, że strona wnosząca skargę zmieniła swoje stanowisko i zdecydowała się na rezygnację z drogi sądowej na rzecz przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 156 k.p.a. Można przyjąć, że wobec złożenia zażalenia a następnie skargi do sądu i jej konsekwentnego podtrzymywania, skarżąca nie ma woli zmiany przyjętego trybu. Po przekazaniu przez sąd organowi administracji skargi w trybie art. 54 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest dopuszczalne dokonywanie przez ten organ samodzielnej kwalifikacji żądania strony i zmiana trybu kontroli z sądowej na administracyjną. Taki właśnie skutek spowodowało przekazanie przez organ skargi do organu właściwego dla przeprowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności. Sąd dostrzega, że kroki podjęte przez organy administracji, kierujące sprawę do załatwienia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji, mogły w istocie przyczynić się do szybszego przeprowadzenia postępowania w sprawie i doprowadzenia do kontroli w zakresie wnioskowanym przez skarżącą. Przepisy procedury nie pozwalają jednak na tak daleko idący paternalizm organów w stosunku do stron. Organy winny, realizując zasadę informowania stron, udzielać im niezbędnych pouczeń i informacji o środkach prawnych, nie mogą jednak decydować za strony o kwalifikacji ich żądania, stanowisko takie jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i nauce postępowania administracyjnego. Ocena dopuszczalności skargi należy zaś do właściwości sądu administracyjnego. Wydając zaskarżone postanowienie Kolegium powieliło błąd organu I instancji i utrzymało w mocy postanowienie kwalifikujące pismo strony jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. Należy przy tym mieć dodatkowo na względzie, że postanowienie o przekazaniu wiąże organ w nim wskazany a strona ma możliwość negowania przyjętej przez organ przekazujący kwalifikacji jej żądania poprzez zaskarżenie postanowienia o przekazaniu. Ponieważ skarżąca nie cofnęła skargi i podtrzymała żądanie uchylenia postanowienia o przekazaniu, Sąd uznał za zasadne uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do rozważenia pozostaje jeszcze kwestia dopuszczalności przekazania przez Wójta Gminy nadesłanej przez sąd skargi organowi właściwemu, gdy wójt nie jest rzeczowo właściwy w sprawach, których dotyczy skarga. Tak sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, gdy Sąd przekazał akta wójtowi, a na skutek upływu czasu i zmian organizacyjnych w aparacie administracji publicznej, wójt nie jest ani organem, który wydał zaskarżony akt, ani nie jest aktualnie organem rzeczowo właściwym w sprawie, której dotyczy zaskarżona decyzja. Problem ten jest dyskusyjny. W przekonaniu składu orzekającego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w takiej sytuacji zarządzenie o przesłaniu skargi organowi, celem zachowania ustawowego trybu jej wnoszenia, wyłącza możliwość stosowania przez organy administracji trybu z art. 65 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, gdyby strona wadliwie wniosła skargę do sądu za pośrednictwem innego organu, niż ten, który wydał zaskarżony akt, wówczas organ niewłaściwy winien w trybie art. 65 k.p.a. skierować skargę do organu właściwego, wydając postanowienie. Przekazanie przez sąd skargi organowi jest czynnością faktyczną i koryguje czynność strony. W zaistniałej sytuacji nie jest zatem wyłączona dopuszczalność wydania przez wójta postanowienia przekazującego skargę do organu, za pośrednictwem którego skarga winna być wniesiona, równego statusem hierarchicznym i właściwością Naczelnikowi Gminy R.