II SA/Gl 80/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 260), dalej powoływana jako u.d.p. oraz na podstawie uchwały Rady Miasta C. (zmienionej uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...]roku) z dnia [...] roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nałożył na Z. C. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] celem umieszczenia dwustronnej reklamy o wymiarach 2,0 m x 2,0 m i łącznej powierzchni reklamowej 8 m2 za okres od [...] roku do [...] roku na działce drogowej "1", obręb [...] – G., bez zezwolenia zarządcy drogi w kwocie [...]zł (1,80 PLN x 8,0 m2 x 27 dni x 10). W uzasadnieniu organ wskazał na wszczęcie postępowania w sprawie w dniu [...] roku. Stwierdził, że dotyczyło ono umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. [...] na działce nr "1". Reklama ta stanowiła własność Z. C. i zawierała treść identyczną jak podano w uzasadnieniu decyzji z [...] roku (decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w C. z dnia [...] roku objętą skargą w sprawie II SA/Gl 26/14). Usytuowanie reklamy, jej powierzchnię potwierdza wizja w terenie w dniu [...] roku. Z. C. w dniu [...] roku odebrał w siedzibie organu zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zapoznał się z dokumentacją sprawy oraz sprawy objętej skargą w sprawie II SA/Gl 26/14, oświadczył że nie miał świadomości, że reklama jest umieszczona w pasie drogowym ul. [...] i że reklamę w tym samym dniu usunął. Dalej organ wywiódł, że działka nr "1" jest działką drogową, oznaczoną w wyciągu z rejestru gruntów użytkiem dr, stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...] – ul. [...]. W dniach od [...] roku do [...] roku przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogi krajowej ul. [...] bez zgody zarządcy drogi. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał i przytoczył treść ust. 1 tego artykułu oraz ust. 2 pkt 3. Stwierdził, że zgodnie z ust. 12 pkt 1 art. 40 u.d.p. zarządca drogi, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wymierza w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty. Odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenia oraz umorzenie postępowania, złożył Z. C.. Zarzucił, że decyzja narusza art. 7, 8, 9, 10, 11, 77, 83, 86 i 107 kpa. W uzasadnieniu wskazał na szereg nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji, swoją niepełnosprawność, a także wysokość kary, która jest dla niego w szczególności uciążliwa. Podkreślił, że znaczna wysokość kary została spowodowana przewlekłością postępowania organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ust. 1, 2, 6, 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku oraz uchwały Rady Miasta C. w sprawie stawek opłaty za zajęcia pasa drogowego – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zaakceptował w całości rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że podstawą wszczęcia postępowania przez organ I instancji była dokumentacja fotograficzna uzyskana w trakcie oględzin w dniu [...] roku. Niewątpliwie doszło do zajęcia dwustronną reklamą bez zezwolenia zarządy drogi działki drogowej nr "1". Właścicielem reklamy jest Z. C., który w dniu [...] roku w siedzibie organu (w trakcie zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy) oświadczył, iż nie miał świadomości, że reklama umieszczona jest w pasie drogowym ul. [...]. Był on przekonany, że znajduje się ona na działce prywatnej i zobowiązał się do jej usunięcia w tym samym dniu (to jest [...] roku). Następnie organ przedstawił treść odwołania strony, przywołał art. 40 ust. 1, 4-6 i 12 u.d.p., stwierdzając że ustalenie wysokości kary pieniężnej nastąpiło prawidłowo. Wskazał, że mimo zawiadomienia, strona nie wzięła udziału w oględzinach w dniu [...] roku, w czasie których stwierdzono przestawienie reklamy z dotychczasowej lokalizacji, która była objęta postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] roku nr [...] (objętym skargą w sprawie II SA/Gl 26/14). Ponieważ dzień [...] roku był dniem "kończącym karę" w poprzedniej decyzji (wyżej wymienionej) to nie został on powtórzony w niniejszej decyzji, a dzień końcowy lokalizacji reklamy (na działce nr "1") został przyjęty z oświadczenia strony z dnia [...] roku. Nie uznał organ odwoławczy za zasadne zarzuty odwołania dotyczące sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Stwierdził, że dowodem na zajęcie pasa drogowego jest dokumentacja fotograficzna wraz z protokołem z dnia [...] roku, lokalizacja reklamy przedstawiona na kopii mapy zasadniczej z naniesioną ewidencją gruntów, zdjęcia satelitarne z rejonu lokalizacji reklamy z nałożonym wyrysem z mapy geodezyjnej, zawierające linie rozgraniczające działki, z których wynika, że reklama została umieszczona na działce nr "1". Organ powołał się także na wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr "1" jest działką drogową. Następnie organ przywołał treść art. 4 pkt 1 u.d.p. Wskazał, że w postępowaniu którego przedmiotem jest nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organ jest uprawniony do korzystania ze środków dowodowych określonych w art. 75 kpa. Mimo, że oględziny w dniu [...] roku zostały przeprowadzone w trakcie postępowania zakończonego decyzją SKO w C. nr [...] (objętego skargą w sprawie II SA/Gl 26/14), to organ miał prawo je wykorzystać w niniejszym postępowaniu, o wszczęciu którego strona została poinformowana. Wreszcie organ odwoławczy wskazał, że strona w dniu [...] roku zapoznając się z materiałem dowodowym sprawy nie kwestionowała wyników pomiaru reklamy, a także przedstawił własne stanowisko co do sposobu dokonania pomiaru i rodzaju użytych do tego celu narzędzi. Zdaniem organu wysokość naliczonej kary wynika nie z przewlekłości postępowania tylko z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego przez odwołującego się. Organ wyjaśnił także, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., wydający decyzję w I instancji, działał na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Prezydenta Miasta C. w dniu [...] roku nr [...]. Natomiast sam Prezydent Miasta C., jako miasta na prawach powiatu jest zarządcą drogi krajowej – ul. [...] (status drogi krajowej tej ulicy wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 roku w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach .... śląskim.... (Dz. U. nr 59, poz. 371) na podstawie art. 19 u.d.p. Skargę na powyższą decyzję ostateczną złożył Z. C. domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz wstrzymania wykonania decyzji zaskarżonej. W istocie uzasadnienie tej skargi stanowi powtórzenie uzasadnienia skargi ze sprawy sygn. akt II SA/Gl 26/14. W skardze tej (jej uzasadnieniu), podobnie jak w odwołaniu, wskazał na nieprawidłowości prowadzonego postępowania w postaci braku udziału strony w sporządzonych protokołach, brak określenia przyrządów pomiarowych dla wyliczenia powierzchni reklamy, przyjęcie oświadczenia strony z dnia [...] roku jako dowodu z jej przesłuchania przy pominięciu błędu strony co do przebiegu pasa drogowego. Organ odwoławczy – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 roku Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 roku skarżący podtrzymał skargę podając, że nie kwestionuje pomiarów samej reklamy ani jej usytuowania w pasie drogowym. Podał, że dopiero w chwili obecnej wie, że reklama poczynając od dnia [...] roku była usytuowana w pasie drogowym. W [...] roku reklamę tę przesunął na działkę "1" wiedząc, że znajduje się ona w pasie drogowym. Reklama została usunięta z działki nr "1" w dniu [...] roku (jak zapisano w protokole z tej daty). Skarżący podniósł, że gdy organ nakazał mu usunięcie reklamy po zrobieniu zdjęć z dnia [...] roku, usunąłby ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a jej zarzuty należy uznać za bezzasadne. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a., następuje jedynie wówczas gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem tej decyzji jest kara za zajęcie pasa drogowego ul. [...], bez zezwolenia zarządy drogi, w okresie od [...] roku do [...] r. w celu umieszczenia dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 8 m2 na działce drogowej nr "1". W sprawie jest bezsporne, nie kwestionuje tego sam skarżący, że działka nr "1" usytuowana jest w pasie drogowym ul. [...], bezsporne są także wymiary reklamy (oświadczenie skarżącego z [...] roku), jak też fakt, że jej właścicielem był skarżący. Spornym jest natomiast sam przebieg postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Skarżący bowiem zarzuca opóźnienie wszczęcia postępowania ([...]roku), jego nieprawidłowe i przewlekłe prowadzenie, a także podnosi brak świadomości co do tego, że działka nr "1", na którą przesunął reklamę w [...] roku, znajduje się także w pasie drogowym ul. [...]. Przede wszystkim – zdaniem składu orzekającego zasadne było rozdzielenie postępowań, tego zakończonego decyzją z dnia [...] roku nr [...] (objętego skargą w sprawie II SA/Gl 26/14) i tego zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją. Pierwsza z tych decyzji dotyczy zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi działek drogowych w okresie od [...] roku do [...] roku, a druga zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi ul. [...], pasa drogowego tej ulicy w okresie od [...] roku do [...] roku. Nie budzi wątpliwości Sądu, że działka nr "1" (na którą z działki nr "2" skarżący przestawił reklamę wg jego oświadczenia w [...] roku) znajduje się w pasie drogowym ul. [...] (materiał mapowy w sprawie, książka drogi, oświadczenie skarżącego na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 roku). Nie ma też znaczenia dla sprawy, podkreślone przez skarżącego przekonanie, że dokonując przestawienia reklamy na działkę nr "1" był pewien, że działka ta stanowi własność prywatną. Nieświadomość faktu, iż miejsce ustawienia reklamy jest pasem drogowym drogi nie zwalnia bowiem z odpowiedzialności za popełniony delikt (por. SA/Wa 1795/10, NSA – II GSK 68/08 i II GSK 957/68). Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest bowiem decyzją związaną, a jej wydanie limituje wskazanie zobiektywizowanych przesłanek (zajęcie powierzchni pasa drogowego, okresu zajęcia, podmiot który dokonał zajęcia) i nie ma potrzeby badania przyczyn bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Należy także podkreślić, że działka nr "1" – zgodnie z rejestrem gruntów – oznaczona jest jako dr. W związku z tym § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku (Dz. U. 01. 38. 454) i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia wynika, że "do użytku gruntowego o nazwie drogi zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych reglamentuje możliwość podejmowania działań w obszarze pasa drogowego. W szczególności art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.d. przewiduje, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Skoro więc jest bezsporne, że działka "1" znajdowała się w pasie drogowym, na tej działce bez zezwolenia zarządy drogi skarżący (będący właścicielem reklamy) umieścił reklamę, która w tym miejscu znajdowała się co najmniej od [...] roku do [...] roku, to zasadnie została wydana zaskarżona decyzja. Wbrew twierdzeniom skarżącego wysokość naliczonej kary nie jest następstwem przewlekłości postępowania (zawiadomienie o wszczęciu z [...] roku) ale faktu bezprawnego zajęcia działki wchodzącej w skład pasa drogowego. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa. Ustalenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i czas tego zajęcia znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Natomiast organ jest uprawniony do działań uwzględniających słuszny interes strony tylko wtedy gdy nie jest zobowiązany – jak w niniejszej sprawie – do działania na podstawie przepisów prawa. Nie mógł także organ w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi uwzględnić osobistej sytuacji skarżącego (zdrowotnej, materialnej) ponieważ takie okoliczności nie stanowią przesłanki orzekania o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Trzeba też podkreślić, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, z materiałem dowodowym zaznajomił się w dniu [...] roku, a na oględziny w dniu [...] roku – mimo prawidłowego zawiadomienia – nie stawił się. W związku z wyżej przedstawionym stanowiskiem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.