II SA/Gl 800/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. G. i R. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza solidarnie na rzecz skarżących od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków decyzji nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] , Starosty [...] o, o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo - garażowego na działkach nr ewid. [...] położonych w K., wydanej na rzecz R.G. i T.G., nałożył na Inwestorów obowiązek: 1) sporządzenia i przedłożenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. projektu budowlanego zamiennego (w czterech egzemplarzach), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo - garażowego (obiekt budowlany kategorii III) na działkach nr ewid. [...] położonych w Koziegłowach na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], Starosty [...] o, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego; 2) rozbiórki części budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] , w tym konstrukcji dachu, ściany zachodniej, ściany północno - zachodniej na długości 2,91 m, ściany południowo - zachodniej na długości 2,24 m i fundamentów, wszystko w terminie do dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że w latach [...] zrealizowano obiekt budowlany o konstrukcji stalowej o wymiarach 8,77 m x 18.30 m i wysokości w kalenicy 5,49 m. Obiekt budowlany jest usytuowany w odległości 3,28 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] , w odległości 22,52 m od ściany północnej budynku mieszkalnego i 20,02 m od najbardziej wysuniętej części ściany północnej budynku mieszkalnego w linii prostej. W wyniku porównania decyzji o pozwoleniu na budowę i załączonego do niej projektu budowlanego z przywołanymi powyżej ustaleniami organu nadzoru budowlanego wynika, iż obiekt budowlany został wykonany ze zmianami w zakresie wysokości i lokalizacji. W oparciu o dokonane w terenie pomiary odległości do ogrodzenia działek z naniesieniem ich na mapę numeryczną z zasobów geodezyjnych stwierdzono przesunięcie obiektu budowlanego w kierunku północno - zachodnim o około 5m, co do warunków zawartych w projekcie zagospodarowania terenu. Część obiektu budowlanego zlokalizowana jest na działce nr ewid. [...] , która nie jest objęta decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Uwzględniając fakt realizacji obiektu budowlanego na terenie działki nr ewid. [...] stanowiącej własność E.L. oraz niedysponowania przez Inwestorów tytułem prawnym do ww. nieruchomości, nałożono obowiązek rozbiórki części budynku. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyli przez pełnomocnika T.G. i R.G., zaskarżając ją w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zarzucili: 1) naruszenie art. 36a p.b. polegające na nieprawidłowej jego wykładni, poprzez uznanie, że zmiana lokalizacji budynku gospodarczo - garażowego stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego; 2) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w postępowaniu; 3) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 84 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na: a) uznaniu, że zmiana usytuowania budynku gospodarczo - garażowego stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, podczas gdy w istocie jest to zmiana nieistotna, b) nierozważeniu, czy nie należy najpierw, ze względu na obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i przepisy techniczne, nakazać Inwestorowi wykonanie określonych robót, które umożliwią sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszą akceptację, c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia, w opozycji do innych zgromadzonych materiałów; Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...]r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i określił nowy termin do dnia 31 października 2017 r., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej zasadniczej części. W uzasadnieniu podano m. in., że Inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] , a przez to nie jest możliwe zalegalizowanie części budynku usytuowanej na tej działce. Sprzeciwia się temu jej właścicielka. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest całkowicie prawidłowa zarówno pod kątem zgodności z prawem jak i celowości. Skargę na decyzję WINB złożyli przez pełnomocnika T.G. i R.G., zaskarżając ją w całości. Zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art: 36a p.b., polegające na nieprawidłowej jego wykładni, poprzez uznanie, że zmiana lokalizacji budynku gospodarczo - garażowego stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego; II. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie wbrew interesowi strony, a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji; 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w postępowaniu; 3) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 84 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na: a) uznaniu, że zmiana usytuowania budynku gospodarczo - garażowego stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, podczas gdy w istocie jest to zmiana nieistotna, b) nierozważeniu, czy nie należy najpierw, ze względu na obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i przepisy techniczne, nakazać Inwestorowi wykonanie określonych robót, które umożliwią sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszą akceptację, c) braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia, w opozycji do innych zgromadzonych materiałów; d) nieodniesieniu się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej PINB i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że to, czy dane odstąpienie od projektu zostanie uznane jako istotne, zależy od okoliczności sprawy, przy czym jednym z czynników decydujących o kwalifikacji istotnego odstąpienia jest charakter inwestycji. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 p.b. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Na etapie wykonywania robót budowlanych Inwestorzy nie mieli pełnej świadomości przebiegu granicy nieruchomości. Inwestorzy nie zmienili charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, nadto nie zmienili konfiguracji jego położenia w stosunku do granicy z innymi działkami. Przez to nie można im przypisywać, że dopuścili się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Skarżący podnoszą również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., sprowadzający się do braku powiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym względzie. Skarżący wskazują, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych w postaci złożenia wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania na innej podstawie prawnej niż dotychczas. Co do zasady, istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji nakazującej częściową rozbiórkę obiektu budowlanego uniemożliwia wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, który obejmuje nierozebraną część tegoż obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących przedłożył odpisy księgi wieczystej i aktu notarialnego, z których wynika, że skarżący nabyli prawo własności działki [...] w dniu [...]r. Dokumenty te zostały dołączone do akt przez pełnomocnika, bowiem organy stwierdziły w niniejszej sprawie, że skoro Inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] , nie jest możliwe zalegalizowanie części budynku usytuowanej na tej nieruchomości. Wynikało to z ówczesnego sprzeciwu jej właścicielki. Wskazać w tym kontekście należy, że Sąd kontroluje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wg stanu prawnego i faktycznego na dzień jego wydania, zatem przedłożenie tej dokumentacji nie mogło spowodować uwzględnienia żądania pełnomocnika o uchylenie zaskarżonych decyzji. Sąd jednak stwierdził istnienie uchybień proceduralnych, które powodowały konieczność wydania przez Sąd rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...]r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., gdyż toczyło się inne postępowanie przed sądem powszechnym, mające na celu uzyskanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB odmówił zawieszenia postępowania, zaznaczając zasadnie, że na to postanowienie zażalenie nie służy. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 142 k.p.a., wg którego postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W odwołaniu pełnomocnik wyraźnie zaznaczał, że wolą odwołujących się cały czas było zawieszenie postepowania, choćby na innej podstawie prawnej. To samo wynikało ze skargi. W tym kontekście wskazać należy, że w świetle art. 124 §2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Skoro w niniejszej sprawie zażalenie na ww. postanowienie nie przysługiwało, stąd akt ten nie wymagał sporządzenia uzasadnienia, jednak organ miał obowiązek do tej kwestii szczegółowo nawiązać w decyzji kończącej postępowanie. Organy jednak w swych decyzjach jedynie przywołały fakt wydania ww. postanowienia, całkowicie pomijając argumentację, która winna uzasadniać odmowę zawieszenia postepowania i konieczność natychmiastowego orzeczenia co do istoty sprawy, w tym co do nakazu rozbiórki części obiektu. W szczególności organ odwoławczy w swej decyzji szeroko referuje stan faktyczny i cytuje przepisy, a swoje analizy merytoryczne ogranicza do ogólników, opierając się na kwestii, że skoro Inwestorzy nie posiadają prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to legalizacja w tym zakresie nie jest możliwa. WINB zatem nie rozpatrzył prawidłowo argumentów odwołania, że postępowanie powinno być zawieszone (choć dla odwołujących podstawa zawieszenia była kwestią drugorzędną, skoro pisano o zamiarze złożenia kolejnego wniosku na innej podstawie prawnej niż pierwotna). Tymczasem, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Brak należytego rozpatrzenia argumentów odwołania z kolei narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd ma możliwości dowodowe bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). WINB nie zawiadomił również stron o ich uprawnianiach w toku postępowania odwoławczego, czym naruszono art. 10 §1 k.p.a. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania łącznie stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Ustaleń merytorycznych, wiążących w toku dalszego postępowania Sąd nie może tu dokonywać, bowiem zmienił się stan faktyczny wynikający z zakupu nieruchomości nr 5680 przez Inwestorów, który winien podlegać uwzględnieniu w toku dalszego postępowania. Z kolei kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw – 34 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.