II SA/Gl 800/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr SKO-PSŚ/41.5/288/2025/4512 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...]. Decyzją z 10 kwietnia 2025 r., nr SKO-PSŚ/41.5/288/2025/4512 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Starszego Specjalistę Referatu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G. nr [...] z dnia 14 lutego 2025 r. odmawiającą D. M. podwyższenia o 100 % wysokości świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 (wg brzmienia obowiązującego od 1 stycznia 2024 r.) na J. P. . Decyzja organu zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 29 października 2024 r. wpłynął do organu I instancji wniosek D. M. będącej Dyrektorem Regionalnych Placówek Opiekuńczo- Terapeutycznych nr [...] i nr [...] w G. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem J. P. na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Jak wynika z akt sprawy, D. M. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem J. P. , który nie ukończył 18 roku życia. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 marca 2022 r. dziecko zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych zgodnie z orzeczeniem nr [...] z dnia 4 maja 2022 r. łącznie ze wskazaniami (tj. koniecznością stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Orzeczenie, o którym mowa wyżej, zostało wydane na okres do dnia 31 maja 2025 r. Decyzją z 14 lutego 2025 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2024, poz. 323 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.), z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Starszego Specjalistę Referatu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G. , odmówiono D. M. podwyższenia o 100 % wysokości świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u. ś. r. (wg brzmienia obowiązującego od 1 stycznia 2024 r.) na J. P. . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył i omówił przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że zgodnie z obowiązującymi od 1 stycznia 2024 r. przepisami, świadczenie pielęgnacyjne na "nowych zasadach" przysługuje m.in. dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej. Jak ustalono, decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r. przyznano D. M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko, które również jest wychowankiem placówki. Nowe przepisy przewidują podwyższenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego o 100% na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą sprawowana jest opieka, jednakże tylko osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższy przepis nie obejmuje dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji organ uznał, że wnioskodawczyni nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem J. P. podwyższonego o 100 % wysokości świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 (wg brzmienia obowiązującego od 1 stycznia 2024 r.), gdyż nie przewidują tego obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła D. M. , wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zdaniem strony nie ma podstaw do różnicowania praw podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą wspólną - wykonywaniem opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Tymczasem zaskarżona decyzja prowadzi do nierównego traktowania podmiotów przyjmując, iż część podmiotów wykonujących opiekę ma prawo do podwyższenia świadczenia pielęgnacyjnegoo 100%, a część nie. Jest to założenie dyskryminujące o tyle, że przesądzać winna kwestia faktycznego realizowania opieki. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 10 kwietnia 2025 r., nr SKO-PSŚ/41.5/288/2025/4512 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło przepisy ustawy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podzieliło pogląd organu I instancji, że prawidłowo poczyniono ustalenia faktyczne, a stronie zapewniono wszelkie prawa i uprawnienia. Zastosowano właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadniono swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe wskazano, iż zachodzą formalno-prawne przesłanki do odmowy wnioskowanego świadczenia. Podkreślono, że nowe przepisy przewidują, podwyższenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego o 100% na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą sprawowana jest opieka, jednakże tylko osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższy przepis nie obejmuje dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym odwołującej nie może być przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem J. P. podwyższonego o 100 % wysokości świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 (wg brzmienia obowiązującego od 1 stycznia 2024 r.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Kolegium wniosła D. M. , domagając się jej uchylenia w całości, zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto rozważenia stwierdzenia nieważności lub uchylenia w całości decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca podniosła, iż organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy winien ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 3e w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. polegające na błędnej jego wykładni prowadzącej do nierównego traktowania podmiotów przyjmując, iż część podmiotów wykonujących opiekę ma prawo do podwyższenia świadczenia pielęgnacyjnego o 100%, a część z takiego uprawienia nie może skorzystać. Jest to założenie dyskryminujące o tyle, że przesądzać winna kwestia faktycznego realizowania opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych względów niż wskazane w jej treści. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniająca tym samym stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m. in. dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, jeżeli sprawuje opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienia wymaga fakt, że wniosek o przyznanie ww. świadczenia złożony został przez skarżącą, działającą jako Dyrektor Regionalnej Placówki Opiekuńczo - Terapeutycznej nr [...] w G. . Z kolei decyzje organu I i II instancji skierowane zostały bezpośrednio do skarżącej, a nie do Dyrektora, o którym mowa w ww. przepisach. Decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa i polega na ustaleniu wiążących konsekwencji normatywnych dla konkretnego podmiotu prawa. Jednym z najistotniejszych jej elementów jest oznaczenie strony, do której jest ona skierowana. Z tego też względu prawidłowe ustalenie podmiotu będącego stroną postępowania oraz jego statusu prawnego warunkuje właściwe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej. Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 29 k.p.a. wskazuje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać m. in. oznaczenie strony lub stron, przy czym oznaczenie to musi być prawidłowe, gdyż związana z nim jest ściśle kwestia późniejszego wykonania tegoż rozstrzygnięcia. Dodać należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia. Decydują o nim łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – w tym skutki, które wywołuje decyzja (co do przesłanki "skutków" poglądy bywają jednak różne, skoro powstają one dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia, a zatem – zdaniem części poglądów – nie powinny wpływać na jego ocenę). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Niewątpliwie właściwe oznaczenie adresata decyzji stanowi jedną z fundamentalnych gwarancji rzetelnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie z u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje – między innymi – dyrektorowi placówki opiekuńczo - wychowawczej. W niniejszej sprawie podmiotem, którego interesu prawnego dotyczyły decyzje organów I i II instancji, był zatem tenże Dyrektor. Organy skierowały jednak decyzję do osoby fizycznej, która w dacie wydania decyzji pełniła funkcję Dyrektora. Organem uprawnionym do reprezentowania ww. jednostki nie jest konkretna osoba fizyczna, lecz Dyrektor. Funkcja Dyrektora placówki nie jest stała; osoby ją pełniące podlegają rotacji, zatem decyzje administracyjne powinny być adresowane do podmiotu, którego sprawa dotyczy, a nie do indywidualnie oznaczonej osoby fizycznej – piastuna funkcji. Co więcej, organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji wskazały, że przywołane przepisy dotyczą dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w samym rozstrzygnięciu. To ono (jako element składowy decyzji – art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) powinno determinować treść uzasadnienia, a nie na odwrót. Obecnie treść uzasadnienia decyzji w istocie jest sprzeczna z samym rozstrzygnięciem. Skierowanie rozstrzygnięcia do osoby fizycznej (przy dodatkowej sprzeczności z jego uzasadnieniem) stanowi, w ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Dla porządku należy jednak zaznaczyć, że w części orzeczeń sądowych podnoszono, iż wskazanie imiennie piastuna funkcji, jako adresata decyzji, jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – np. wyrok NSA w Warszawie z 30 września 1999 r., IV SA 1357/97, LEX nr 47899). W niniejszej sprawie zachodzi jednak dodatkowo ww. sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem, co pozwala na kwalifikację z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy rozpatrywaniu odwołania organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta, nie spostrzegł, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, przez co i jego rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził nieważność decyzji obu instancji mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednocześnie należy wyjaśnić, że skoro Sąd stwierdził nieważność obu decyzji, stąd ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów merytorycznych skarżącej byłoby przedwczesne. Postępowanie powinno być bowiem przeprowadzone wobec właściwego podmiotu. W toku dalszego postępowania organy wezmą pod uwagę powyższą argumentację i oznaczą adresata rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.