II SA/Gl 802/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. B. [...]zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie w sprawie legalności istniejących obiektów budowlanych budynku mieszkalnego i zabudowań gospodarczych, położonych na nieruchomości oznaczonej nr A przy ul. [...] w R. – [...]. W uzasadnieniu oraz podał, iż działka nr A stanowiła własność M. S., którego jedynymi spadkobiercami są J. S. i E. S.. Budynek mieszkalny znajdujący się na działce został wybudowany przez M. S. przed rokiem 1974, a budynki gospodarcze przed realizacją budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny położony jest w granicy działki B należącej do A. L., natomiast budynki gospodarcze w granicy działki nr C, stanowiącej własność K. G.. Powyższe obiekty zlokalizowane są na przeciwległej granicy działki oznaczonej nr D stanowiącej własność J. B. i działki E należącej do K. B.. Obecni właściciele nie posiadają dokumentów związanych z budową domu i budynków gospodarczych. Jednakże zgodnie z interpretacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...] obiekty wykonane pod rządami Prawa budowlanego z 1961 roku, nawet w warunkach samowoli, należy uznać za legalne. Nadto organ uznał, że twierdzenia J. B., jakoby przedmiotowe obiekty powstały w latach 1977/1978 nie zostało potwierdzone w postępowaniu, a nadto – gdyby tak istotnie było obiekty te podlegałyby legalizacji na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Organ wyjaśnił także, że garaż zlokalizowany w granicy z działką J. B. został objęty odrębnym postępowaniem. W odwołaniu J. B. zarzucił, że nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu czym naruszono jego prawa strony. Natomiast organ uznał za stronę J. S. mimo, że spadek po ojcu M. S. nabył jedynie w 1/2 części. Zdaniem odwołującego się organ orzekający błędnie przyjął, że przedmiotowe obiekty zostały wykonane pod rządami Prawa budowlanego z 1961 roku co doprowadziło do ich legalizacji. Faktycznie sporna zabudowa została zrealizowana w latach 1977/1978. Wreszcie podkreślił, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było doprowadzenie spornych obiektów do odpowiedniego stanu "techniczno-budowlanego na podstawie rzetelnego projektu, tak by wyeliminować zagrożenia". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. – wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa i 105 § 1 kpa – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że do umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektów na działce nr A doszło ze względu na niemożność ustalenia daty ich powstania. Z materiału dowodowego wynika, że zostały one wykonane przed 1974 r. kiedy nie istniał obowiązek archiwizacji pozwoleń. Ustosunkowując się do odwołania organ wyjaśnił, że J. S. na mocy postanowienia o nabyciu praw do spadku wraz z bratem, który udzielił mu upoważnienia do występowania w sprawie, są spadkobiercami M. S.. Natomiast odwołującemu się – zdaniem organu – prawa strony nie przysługują, albowiem przedmiotowe zabudowania znajdują się w odległości około 20 m od jego działki. Z tego też powodu nie był on zawiadomiony o oględzinach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. przede wszystkim zarzucił błąd po stronie organu w postaci odmówienia mu przymiotu strony, mimo że jego działka sąsiaduje z działką A. Organy nie ustaliły także złego stanu budynków i nie zobowiązały do ich doprowadzenia do właściwego stanu. Skarżący powtórzył także swoje wcześniejsze zarzuty – zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem w ocenie Sądu, decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem prawa, a także poprzedzające je postępowanie przeprowadzono w sposób wadliwy. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż podstawowy zarzut skarżącego naruszenia przez organy orzekające art. 28 kpa jest słuszny. Co do zasady w sprawach administracyjnych prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego przymiot strony przysługuje wszystkim właścicielom i użytkownikom wieczystym działek sąsiadujących z nieruchomością na której znajdują się obiekty objęte postępowaniem. Zasadę tą potwierdzają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.03.80.718), która weszła w życie 11.07.2003 r. W przepisach zmienionego Prawa budowlanego wyraźnie określono przypadki, gdy stronami postępowania są jedynie właściciele nieruchomości położonych w strefie oddziaływania obiektu, o której mowa w art. 3 pkt 20 (art. 28 ust. 2); sytuacja gdy jedyną stroną postępowania jest inwestor (art. 59 ust. 7) lub jak przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę – osoby między którym ta czynność jest dokonywana (art. 40 ust. 3). Z pisma skarżącego z dnia [...] 2003 roku wynika, że kwestionował on legalność wykonania w granicy jego działki garażu (przez organy w tej części prowadzona jest oddzielna sprawa) oraz legalność pozostałych obiektów – budynku mieszkalnego i obiektów gospodarczych usytuowanych na działce A. Niniejsza sprawa dotyczyła więc legalności istnienia na działce A obiektów budowlanych (z wyjątkiem garażu), a skarżący jest właścicielem działki D, bezpośrednio przylegającej do działki A, a nie jak to stwierdził organ odwoławczy odległej od działki inwestora o 20 m. W tej sytuacji skarżącemu w sprawie o legalność istnienia obiektów na działce A przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Przeprowadzenie postępowania w sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem praw skarżącego określonych w art. 10 ust. 1 kpa. Skarżący nie był bowiem zawiadomiony o przeprowadzonych przez organ dowodach, nie brał w związku z tym udziału w tych czynnościach, nie mógł zadawać pytań oraz składać wyjaśnień (art. 79 kpa). Bez udziału skarżącego przeprowadzono dwukrotnie oględziny, przesłuchania świadków. Pozbawiono także skarżącego możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych (art. 78). Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, której stwierdzenie przez sąd administracyjny przesądza zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 litera b ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) dalej p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego organy orzekające stojąc na stanowisku braku przymiotu strony skarżącego zobowiązane były do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze a nie utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje bowiem w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (uchwała NSA z 5.07.1999 r. sygn. akt OPS 16/98 – ONSA 1999, z. 4, poz. 119). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z jednej strony podzielił stanowisko organu I instancji o braku przymiotu strony skarżącego, a z drugiej uzasadnił fakt umorzenia postępowania brakiem możliwości ustalenia daty powstania "powyższych" obiektów. Dokonanego ustalenia stanu faktycznego przez organy orzekające Sąd nie może zaakceptować bowiem niezależnie od tego, że ustalenie to nastąpiło bez udziału skarżącego, to narusza on także reguły art. 7, 75 § 1, 77 kpa, a w konsekwencji art. 80. Z oględzin obiektów znajdujących się na działce A wobec braku szkicu, w istocie nie wynika o jakie obiekty gospodarcze chodzi, jakie jest ich usytuowanie w stosunku do granicy działek i budynku mieszkalnego. Także przyjęcie przez organ I instancji, że wykonanie obiektów przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1974 roku, nawet w warunkach samowoli, przesądza o ich legalności, nie znajduje podstaw w żadnym z przepisów Prawa budowlanego. Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. (Dz. U. nr 38, poz. 229) stanowi w art. 37 ust. 1, że obiekty budowlane (ich części) będące w budowie (wybudowane) niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają rozbiórce w sytuacjach określonych w tym przepisie. Analiza art. 37 ust. 1 nie prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy jedynie obiektów wykonanych w warunkach samowoli pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. wręcz odwrotnie. Stwierdzenie, że przepis ten dotyczy obiektów wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy świadczy o objęciu normą art. 37 wszystkich obiektów wykonanych w okresie gdy proces inwestycyjny był regulowany przepisami, a więc i obiektów zrealizowanych przed 1974 rokiem. Prawo budowlane z 31.01.1961 r. (Dz. U. nr 7, poz. 46) utraciło moc na podstawie art. 70 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, dlatego w oparciu o jego przepisy nie można orzekać o losie obiektów wykonanych przed 1974 rokiem. Przepisy tego prawa służą jedynie do ustalenia czy realizacja danego obiektu wymagała pozwolenia, a jeżeli tak to w sytuacji obiektu wykonanego bez pozwolenia skutki samowoli ocenione muszą być na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. W rozpatrywanej sprawie do umorzenia postępowania doszło więc co najmniej przedwcześnie. Materiał dowodowy, który stanowił podstawę jego rozstrzygnięcia został zgromadzony bez udziału skarżącego – pozbawionego udziału w czynnościach postępowania, możliwości zgłaszania dowodów i wniosków, a niezależnie od powyższego jego niekompletność nie uzasadniała podjętego rozstrzygnięcia. W postępowaniu ponownym organ I instancji przeprowadzi postępowanie od nowa z udziałem skarżącego i pozostałych stron postępowania – gwarantując im czynny udział (art. 10). Przeprowadzone oględziny powinny zawierać szkic obrazujący zlokalizowanie obiektów budowlanych na działce A i oznaczenie obiektów będących przedmiotem postępowania. W celu ustalenia legalności tych obiektów organ powinien przeprowadzić wnikliwe postępowanie mając na uwadze możliwość skorzystania z dowodów wskazanych w art. 75 ust. 1, art. 76, a także obciążające go zgodnie z art. 7 i 77 § 1 obowiązki. Samo wydanie decyzji powinno być poprzedzone stworzeniem stronom postępowania możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa) oraz wszechstronną ocenę materiału dowodowego przez organ (art. 80), co winno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji załatwiającej sprawę (art. 107 § 3 kpa). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.