II SA/Gl 802/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przetargu na dzierżawę nieruchomości stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w S. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia przetargu na zawarcie na okres [...] lat umowy dzierżawy nieruchomości oznaczonych nr [...],[...] i [...] o pow. [...] m2, położonych w S. przy ul. [...] i zabudowanych obiektem przedszkola. W podstawie prawnej podano art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Powodem podjęcia uchwały było wystąpienie dotychczasowego dzierżawcy z wnioskiem o przedłużenie umowy na okres 10 lat. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji, czy brak jest innych podmiotów zainteresowanych dzierżawą działek oraz czy dochody podmiotu, któremu oddawana jest nieruchomość, są przeznaczone w całości na jego działalność statutową. Z akt wynika, że działki są dzierżawione przez I. K.-S. od roku [...] na podstawie kolejno zawieranych umów: z [...] r. na okres do [...] r. i z [...] r. na okres od [...] r. do [...] r. W obiekcie prowadzone jest przedszkole prywatne im. [...], którego statut znajduje się w aktach. Z § 4 tego statutu wynika, że przedszkole jest niepubliczną jednostką opiekuńczo-wychowawczo-oświatową. W odpowiedzi na zapytanie poinformowano Wojewodę, że brak jest innych osób zainteresowanych dzierżawą gruntu, spełniających warunki określone w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dołączono oświadczenie dzierżawcy, że dochody uzyskiwane z prywatnego przedszkola w całości są przekazywane na cele statutowe. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, zwracając się o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił, że uchwała narusza art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami a Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umowy z pominięciem przepisów ust. 2 i 3 art. 37 ustawy. Z postanowień art. 37 ust. 4 ustawy wynika, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 37 ust. 1 wymaga uwzględnienia również regulacji zawartej w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym w przekonaniu organu nadzoru, katalog przypadków uzasadniających odstąpienie od trybu przetargowego ma charakter zamknięty, oparty na odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem w sytuacjach opisanych w art. 37 ust. 2 ustawy zawarcie umowy z mocy ustawy następuje w trybie bezprzetargowym. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązkowego przetargu jest zatem możliwe jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n. i to tylko w sytuacji, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów spełniających warunki ustawowe. Nieruchomość o jakiej mowa w uchwale nie jest przeznaczona na żaden z celów o jakich mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n. Z tej przyczyny Rada Miasta nie była uprawniona do wyrażenia zgody na odstąpienie od przeprowadzenia przetargu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że wbrew stanowisku Wojewody uchwała znajduje oparcie w przepisach prawa. Rada uwzględniła ograniczenia wynikające z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 3 przewiduje tryb bezprzetargowy w sytuacji, gdy kontrahentem jest podmiot, o jakim mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dzierżawca prowadzi działalność opiekuńczo-wychowawczo-oświatową i znajduje do niego zastosowanie art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nadto podniesiono, że w sprawie równolegle spełniona została przesłanka zwolnienia z obowiązku przetargu w drodze uchwały rady w trybie art. 37 ust. 3 ustawy, albowiem dochody uzyskiwane z prowadzenia przedszkola przeznaczone są w całości na cele statutowe przedszkola a dzierżawca był jedynym podmiotem zainteresowanym zawarciem umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W przypadkach zawierania m. in. umów dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 37 ust. 1 ustawy. Oznacza to wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia przetargu. Rada Gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Sąd podziela stanowisko, że odesłanie do odpowiedniego stosowania w sprawie art. 37 ust. 1 ustawy skutkuje koniecznością uwzględnienia ograniczeń wynikających z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że w sprawie spełniona została przesłanka ustawowego zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu wskazana w art. 37 ust. 2 pkt 3, a podjęcie uchwały znajduje uzasadnienie w art. 37 ust. 4 zdanie drugie. Zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umowy sprzedaży, wprowadzone w przepisach art. 37 ust. 2 ustawy, przysługują z mocy samego prawa. Norma zawarta natomiast w przepisie art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy nadaje kompetencję radzie gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od takiego trybu. Ustawodawca wyposażył radę w uprawnienie do udzielenia zgody, posługując się terminem "może". Oznacza to brak obowiązku rady do udzielenia zwolnienia. Sytuacja ta rodzi wątpliwości co do możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego w przypadku objętym zwolnieniem ustawowym. Mając jednak na uwadze fakt, że ustawodawca przewidział odpowiednie stosowanie przepisów regulujących zawierania umowy sprzedaży do umów innego rodzaju, należy dopuścić możliwość podjęcia przez radę uchwały wyrażającej taką zgodę z powołaniem się na któryś z przypadków wymienionych w art. 37 ust. 2 ustawy. Odpowiednie stosowanie może bowiem przybrać postać zarówno stosowania wprost, jak i stosowania z modyfikacjami lub wręcz zaniechania stosowania przepisów. Uchwała wyrażająca zgodę może być uznana za formę weryfikacji dopuszczalności posłużenia się odpowiednio stosowanym przepisem. Warunkiem materialnym legalności takiej uchwały jest jednak faktyczne spełnienie którejś z przesłanek zwolnienia. Oceniając zasadność argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdził, że nie uwzględniają one regulacji prawnych, które w istotny sposób modyfikują postawione tezy. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że podmiot wydzierżawiający jest osobą, o jakiej mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisie tym mowa jest o osobach fizycznych i prawnych, prowadzących m. in. działalność oświatową, którym nieruchomość oddawana jest na cele niezwiązane z działalnością zarobkową. Niewątpliwie należy zgodzić się z twierdzeniem, że prowadzenie przedszkola, bez względu na niepubliczny charakter jednostki, jest działalnością oświatową w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 254, poz. 2572 ze zm.). Działalność ta ma jednak charakter zarobkowy, co narusza jeden z warunków wymienionych w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O zarobkowym charakterze wykonywanej działalności, polegającej na prowadzeniu przedszkola decyduje art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu o jakim mowa w art. 90a ust. 1 oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o jakiej mowa w art. 14a ust. 1 a, nie jest działalnością gospodarczą. Prowadzenie przedszkola nie mieści się w katalogu wymienionych form działalności. Definicję legalną "placówki" zawiera przepis art. 3 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 3-5, 7 i 10, który nie uwzględnia w swej treści przedszkoli. Również inne formy wychowania przedszkolnego, o jakich mowa w art. 14a ust. 1a ustawy, to zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. 2008, nr 7, poz. 38 ze zm.) to zespoły wychowania przedszkolnego, w których zajęcia prowadzone są w niektóre dni tygodnia oraz punkty przedszkolne, inne niż przedszkola. Ze statutu przedszkola prowadzonego przez dzierżawcę nieruchomości wynika, że nie jest ono taką inną formą wychowania przedszkolnego. Niewątpliwie nie jest ono także szkołą, placówką ani zespołem w rozumieniu art. 90a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W tej sytuacji należy przyjąć, że prowadzenie przedszkola, jako nie wymienione w art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jest działalnością gospodarczą. Potwierdza to zresztą także postanowienie § 8 Statutu przedszkola, który stanowi, iż jest ono jednostką gospodarki nieuspołecznionej. Cechą działalności gospodarczej jest zaś, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jej zarobkowy charakter. W konsekwencji wadliwy jest wniosek, jakoby w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka zwolnienia z obowiązku przetargowego trybu zbycia nieruchomości, uzasadniająca podjęcie uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazywała także, że w sprawie zaistniała równolegle przesłanka zwolnienia z trybu przetargowego wskazana w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość przeznaczona jest bowiem na realizację celów statutowych podmiotu wydzierżawiającego a osiągane dochody w całości przeznaczane są na działalność statutową. Umknęło jednak uwadze Rady, że art. 37 ust. 3 wprowadza jeszcze jedną, istotną przesłankę dopuszczalności zwolnienia, wymagając, aby cele statutowe miały charakter celów publicznych. Pojęcie celu publicznego zostało ustawowo zdefiniowane w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wśród wymienionych tam celów w pkt 9 znajdują się cele związane z budową i utrzymaniem pomieszczeń m. in. przedszkoli, muszą to jednak być przedszkola publiczne. Przedszkole "[...]" w S. jest przedszkolem prywatnym, co uniemożliwia uznanie, że jego cele statutowe są celami publicznymi, uzasadniającymi zastosowanie zwolnienia z art. 37 ust. 3 ustawy. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.