II SA/Gl 803/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Łucja Franiczek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. I. na pismo Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na niestosowanie się do znaku zakazu zatrzymywania się postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Podaniem z dnia 10 lipca 2018 r. T. I. (dalej zwany skarżącym) wystąpił do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. (zwanego dalej MZUiM) o wydanie zaświadczenia na wjazd/postój wskazanego w tym podaniu pojazdu w związku z zakazem zatrzymywania się (znak B-36) na ul. [...] koło nr [...] (za przejściem dla pieszych) z uwagi na prowadzoną na tej ulicy pod nr [...] działalność gospodarczą. W odpowiedzi na to podanie MZUiM pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformował skarżącego, w jakich sytuacjach na drogach stosuje się znak B-36 i negatywnie zaopiniował możliwość wydania wnioskowanego zaświadczenia. Pismem z dnia 23 lipca 2018 r., skierowanym do MZUiM skarżący sprecyzował swój wniosek wskazując, że dotyczy on wydania zgody na możliwość niestosowania się do znaku B-36 w formie krótkotrwałego zatrzymywania się (nie parkowania) przed jedynym wejściem do lokalu, co jest konieczne dla prowadzenia działalności gospodarczej (okresowe dostawy gabarytowego asortymentu). Skarżący wyjaśnił, co rozumie jako miejsce wnioskowanego zatrzymywania się, wskazując na jego bezkolizyjność dla ruchu na jezdni oraz zaznaczył, że najbliższe obiekty specjalne znajdują się w odległości co najmniej 3 skrzyżowań od tej lokalizacji. Skarżący podkreślił, że z uwagi na negatywną "decyzję" wnosi odwołanie. Jego zdaniem zatrzymywanie pojazdu w przedmiotowej lokalizacji nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia, zaś wydana "decyzja" ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] r. nr [...] MZUiM poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w powyższym piśmie z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wskazał, że zaskarża "decyzję" MZUiM z dnia [...] r. nr [...]. Przekazując Sądowi tę skargę MZUiM wniósł o jej odrzucenie, zwracając uwagę, że jej przedmiotem jest pismo tego podmiotu, a wyrażona w nim opinia uzasadniona jest organizacją ruchu obowiązującą w przedmiotowej lokalizacji. Pismem z dnia 26 września 2018 r. Sąd błędnie poinformował skarżącego, że organem w sprawie jest Prezydent Miasta K. jako zarządca drogi, a MZUiM jest jedynie jednostką organizacją za pomocą której zarządca drogi wykonuje swoje zadania. W konsekwencji skarżący dokonał korekty swojej skargi z uwzględnieniem w/w organu. Tymczasem wyjaśnić wymaga, że choć w istocie MZUiM jest jednostką organizacyjną miasta K. to nie zawsze podmiot ten występuje w imieniu organu jakim jest Prezydent Miasta K., w szczególności wydając decyzje bądź postanowienia administracyjne. Natomiast sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednakże kontrola ta odbywa się w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwanej Ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 Ppsa, w ramach sprawowanej kontroli sądy orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosowanie do art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Rozważyć zatem należy, czy wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga objęta jest zakresem wskazanej powyższej regulacji, a tym samym, czy na pismo MZUiM z dnia [...] r., nr [...] przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo ma charakter informacyjny i nie jest żadnym z aktów wskazanym w regulacji art. 3 Ppsa. Pismo to nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. W jego treści MZUiM jedynie udzielił wyjaśnień, odnosząc się do kwestii podniesionych we wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2018 r. Podkreślić wymaga, że Dyrektor MZUiM nie wskazał, że działa w imieniu Prezydenta Miasta, lecz to sam MZUiM negatywnie opiniuje możliwość wydania wnioskowanego zaświadczenia. Należy zwrócić uwagę, że w sytuacji gdyby zgodnie ze stanowiskiem skarżącego przyjęto, że skarżone pismo jest decyzją administracyjną, to zgodnie z regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego przysługuje od niej odwołanie do organu wyższego stopnia. Pismo skarżącego z dnia 23 lipca 2018 r. mimo, że według skarżącego jest takim odwołaniem, nie zostało skierowane do organu odwoławczego, w konsekwencji ten nie wydał ostatecznej decyzji, o której zgodnie z przepisami przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wyjaśnić wymaga, że zgodnie z art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1), a zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 Kpa). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 Kpa). Ten środek zaskarżenia również kieruje się do organu wyższego stopnia. Nadto, wychodząc naprzeciw stronie wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) zawiera zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządom dróg, a o tym, kto sprawuje zarząd nad określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy o drogach publicznych. Według zaś art. 19 tej ostatniej ustawy, zarządcami dróg z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, a gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 10 ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym ruchem na drogach wojewódzkich zarządza marszałek województwa, a na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta, z zastrzeżeniem ust. 6, który dotyczy zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Do kompetencji organów zarządzających ruchem należy m.in. zatwierdzanie organizacji ruchu. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm.). Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Przesądziła o tym treść uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, przy czym pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej wskazano także, że zaskarżenie do sądu administracyjnego aktu tego rodzaju następuje w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Natomiast zasady zastosowania znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się" określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181 ze zm.). W świetle wskazanych okoliczności Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga na pismo MZUiM z dnia [...] r., nr [...] jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego w całości Sąd orzekł stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.