II SA/Gl 804/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.),, Protokolant ref. staż. Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że postanowienie to nie podlega wykonaniu w całości Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., działając w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm./ w związku z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229/ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ nakazał A. M. dokonać rozbiórki wybudowanych bez wymaganego pozwolenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ż. przy ul. [...] w części obejmującej ganek, konstrukcję dachu i ścian piętra. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na wyrok z dnia 20 lutego 2002r. o sygn. akt II S.A./Ka 1265/00, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzednie decyzje organów obu instancji wydane w trakcie przeprowadzonego od [...] 1998r. postępowania w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem. Stosownie zaś do tego wyroku decyzja z art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. zawsze musi być poprzedzona wykluczeniem przesłanek uzasadniających rozbiórkę obiektu. Dlatego też po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających organ I instancji stwierdził, że roboty konstrukcyjne miały miejsce w 1992r., inwestycja była sprzeczna z zapisami planu miejscowego obowiązującego do 1994r., rozbudowa odbyła się w terenie, który na ten cel także w świetle nowego planu nie jest przeznaczony. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] r., który powołał się na ocenę wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2002r. i podzielił stanowisko organu I instancji. Jednakże wobec zaskarżenia w/w decyzji ostatecznej do Sądu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując na konieczność wrysowania w rysunek planu działki inwestora wraz z dokonaną rozbudową i nadbudową celem ustalenia czy dokonane roboty budowlane mieszczą się w pasie drogowym przewidzianym w planie z 1994r. czy też już w strefie mieszkalnictwa jednorodzinnego. W wyniku takiego wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. o nr [...] uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. podkreślając konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyrokach sądowych. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. W dniu [...] 2005r. zażalenie na to postanowienie złożyła G. K. wnosząc o jego uchylenie i nakazanie organowi dalszego prowadzenia postępowania aż do merytorycznego jego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podkreśliła, że jest faktyczną i prawną właścicielką nieruchomości i do tej pory nie otrzymała kwestionowanego postanowienia, o którym dowiedziała się z innych źródeł. W piśmie z dnia [...] 2005r. strona w uzupełnieniu swego zażalenia opisała sytuacje własnościową nieruchomości, wyjaśniła że do tej pory w postępowaniu zastępowała ją córka R. N., która obecnie przebywa na terenie N. w związku z czym strona aktualnie będzie osobiście reprezentować interesy swoje i córki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. o nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez G. K. zażalenia na postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że z uwagi na podeszły wiek G. K. obie spadkobierczynie i mieszkanki sąsiedniego budynku przylegającego do posesji inwestora A. M. reprezentowała R. N., co odnotowano na wniosku inicjującym postępowanie. Dlatego też korespondencja kierowana była wyłącznie na jej adres, podobnie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Przesyłka ta została wprawdzie zwrócona z adnotacją poczty, że nie podjęto jej w terminie ale zgodnie z art. 40 § 1i art. 41 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego należało uznać ją za doręczoną, a złożone zażalenie jako wniesione z uchybieniem terminu. Na w/w postanowienie ostateczne została złożona skarga przez G. K.. Skarżąca podkreśliła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co miało decydujący wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia. Wskazała, że zaniedbanie w dochowaniu terminu nie nastąpiło z jej winy. Wyręczanie przez córkę w załatwianiu niektórych spraw nie miało cech pełnomocnictwa. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił także, że postanowieniem z dnia [...] r. zostało podjęte z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia skład orzekający Sądu stwierdził, że wydanie jego nastąpiło z pominięciem naczelnych zasad procesowych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwany dalej kpa/, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu /art. 33 § 2 kpa/. Jak wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym można powierzyć tylko w formie pisemnego pełnomocnictwa i tylko osobie fizycznej wskazanej konkretnie z imienia i nazwiska /vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 1993 r. o sygn. akt SA/Wr 1684/92/. W sytuacji zatem kiedy wątpliwe jest czy wnoszący wniosek/zażalenie czyni to we własnym imieniu czy w imieniu innej osoby (też strony postępowania), pamiętać należy, że uprawnionym do składania pism jest strona, bądź działający w jej imieniu pełnomocnik. Wobec tego nie złożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania pisma /art. 63 § 3 kpa/ w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 kpa. Niedopuszczalne zatem było zakwalifikowanie jedynie G. K. jako strony postępowania, skoro jej córka również jest spadkobierczynią nieruchomości sąsiadującej z kwestionowaną inwestycją. Podobnie jak pozbawione podstaw prawnych było przyjęcie, że R. N. jest pełnomocnikiem swej matki. Niewątpliwym bowiem jest w sprawie, że G. K. nie udzieliła swojej córce R. N. żadnego formalnego pełnomocnictwa do występowania w tej sprawie jako jej pełnomocnik. Wskazać także należy, że wniosek wszczynający postępowanie w rozpatrywanej sprawie podpisany był osobiście przez R. N., która działała we własnym imieniu - na co wskazują dane personalne umieszczone w lewym górnym rogu pisma z dnia [...] 1998r. Wobec zatem niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania, dopuszczenia jako pełnomocnika osoby nie posiadającej stosownego umocowania organy powinny były przynajmniej powzięć wątpliwość jak zakwalifikować pismo G. K. datowane z dnia [...] 2005r. /uzupełnione następnie w dniu [...] 2005r./ - czy należy je traktować jako zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania czy jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W konsekwencji powyższego organ zobowiązany był zwrócić się do strony o sprecyzowanie stanowiska w zakresie charakteru złożonego pisma. Skierowane natomiast do G. K. w dniu [...] 2005r. zawiadomienie o przełożeniu terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym zobowiązaniem strony do przesłania wyjaśnień w kwestii własności posesji, potwierdzenia tożsamości R. K. i R. N., zgody na dalsze reprezentowanie strony przez córkę oraz wyjaśnienia dlaczego nie zostało odebrane przesłane pocztą postanowienie organu I instancji – nie wyjaśniało kluczowych dla sprawy zagadnień. Podnieść także należy, że w takim wezwaniu strony do sprecyzowania stanowiska organ winien był zawrzeć stosowne pouczenie o skutkach prawnych, które zaistnieją w sytuacji gdy strona zrezygnuje z zakwalifikowania swego pisma jako zażalenia domagając się wznowienia postępowania, a jakie konsekwencje będą gdy strona określi charakter swego pisma jako zażalenie. Dlatego też art. 8 i art. 9 kpa nakłada obowiązek na organy administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Funkcją tej zasady jest nie tylko zapobieżenie, możliwej wskutek nieznajomości prawa, szkodzie, lecz również udzielenie stronom wszechstronnej pomocy. Zatem wobec braku wezwania strony o jednoznaczne wskazanie charakteru złożonego w dniu [...] 2005r. pisma, nie pouczeniu o konsekwencjach prawnych w/w pisma, skład orzekający Sądu stwierdził naruszenie przepisów art. 8 i art. 9 kpa, a w konsekwencji art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, które mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Uchylenie zaś zaskarżonego postanowienia nakłada na organ odwoławczy obowiązek wezwania strony do sprecyzowania stanowiska w kwestii charakteru pisma z dnia [...] 2005r. z jednoczesnym stosownym pouczeniem. Nadto sprawdzenia wymaga także zapewnienie udziału w postępowaniu R. N., która była traktowana jako pełnomocnik swej matki, a z zapisów testamentowych wynika, że współdziedziczy z matką nieruchomość w Ż. przy ul. [...]. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, gdyż strona nie złożyła wniosku w tym zakresie do zamknięcia rozprawy /art. 210 ustawy/.